Rundskriv 2025/42

Tilskudd ved produksjonssvikt - forvaltningsansvar og saksbehandling

Forvaltningsloven og økonomiregelverket setter rammer og krav for saksbehandlingen av tilskudd. Økonomibestemmelsene stiller krav om at behandlingen av søknader om tilskudd skal følge relevante lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd. 
Økonomiregelverket stiller krav til kontroll som har en ulik tilnærming, og formål

1. Internkontroll: Statsforvalter skal ha kontroll med egen saksbehandling. Denne kontrollen skal være tilpasset risiko og vesentlighet og omtales i regelverket som internkontroll.
2. Obligatoriske kontroller: I tillegg finnes det enkelte kontroller som alltid må gjennomføres, uavhengig av risikovurdering. Dette gjelder for eksempel

• kontroll av opplysninger fra søker, som beskrevet i punkt 5.2.
• kontroll av budsjettdisponeringsmyndighet, som forklart i punkt 4.1.2.

Å etablere internkontroll handler om å ha en forsvarlig saksbehandling. Reglementet stiller i tillegg krav til obligatoriske kontroller som er ansett som effektive for å redusere risiko for en feilutbetaling av statlige midler.

4.1 Internkontroll etter økonomiregelverket

Formålet med internkontroll er å sikre at saksbehandlingen er korrekt og effektiv. Statsforvalteren skal ha rutiner og tiltak som forebygger, oppdager og retter opp feil. Eksempler på slike rutiner kan være vurdering av habilitet i hver enkelt sak, eller hvordan vilkår for tilskudd skal behandles.

Disse rutinene må være på plass før saksbehandlingen starter.

Det er ledelsen som har ansvaret for å påse at internkontrollen er tilpasset risiko og vesentlighet, at den fungerer på en tilfredsstillende måte og at den kan dokumenteres. 
Internkontroll handler om 

• risikovurderinger, i motsetning til tilfeldige og unødvendige kontrollaktiviteter 
• formalisering, rutiner og dokumentasjon skal være tydelige og skriftlige, ikke basert på vane eller muntlige avtaler. Det gjør systemet mindre sårbart ved utskifting av saksbehandlere.
• systematisering, kontrollarbeidet skal følges opp og vedlikeholdes over tid – det skal ikke være engangstiltak eller skje tilfeldig.

God praksis for risikovurdering

En helhetlig risikovurdering bør også omfatte vurdering av risiko for misligheter. Med misligheter menes at søkere, alene eller sammen med andre, eller ansatte hos statsforvalteren, bevisst handler uredelig for å oppnå en urettmessig fordel. Kontroll med saksbehandlingen har to hovedformål:

1. å sikre en effektiv og god forvaltning
2. å skape og opprettholde tillit til tilskuddsordningene

Internkontrollen skal tilpasses den enkelte statsforvalters arbeid og risiko, slik at kontrollene blir relevante og hensiktsmessige.

4.1.1 Risikovurdering av etterlevelse av kravene til saksbehandling

Statsforvalter må vurdere hvor det er risiko for at kravene til saksbehandlingen ikke følges. Nivået av risiko kan forklares ved å gjøre en samlet vurdering av 

• hvor sannsynlig det er at kravet ikke følges 
• hva som er konsekvensen ved at kravet ikke følges  

Ved vurdering av sannsynlighet kan momenter som kompetanse og kunnskap om krav og rammer være aktuelt å vurdere, samt å se hvilke rutiner vi allerede har etablert. Ved vurdering av konsekvenser kan momenter som feil ved vedtak, tap for søkere og omdømmetap for forvaltningen være aktuelt å vurdere. En klage på statsforvalters saksbehandling krever mye ressurser å følge opp både for søker og forvaltningen.

Hvilke tiltak og rutiner som etableres hos den enkelte statsforvalter vil bero på en samlet vurdering av risiko, sannsynlighet og konsekvens for brudd på regelverk for saksbehandlingen.

4.1.2 Obligatorisk kontrollkrav i økonomibestemmelsene

I tillegg til krav til kontroll med saksbehandlingen i økonomibestemmelsenes kapittel 6, er det også krav til konkrete kontroller i økonomibestemmelsene i kapittel 2.5. Særlig aktuell er kravet til kontrollen med budsjettdisponeringsmyndighet (BDM) i økonomibestemmelsenes punkt 2.5.2.1. Statsforvalter må, før saksbehandlingen, etablere rutiner som sikrer at kravet etterleves. Kravet er nærmere forklart i kapittel 6.4.1. Krav til utøvelse av budsjettdisponering.

4.2 Forvaltningsloven og forvaltningsprinsippene

Reglene om habilitet, veiledningsplikt, saksbehandlingstid og taushetsplikt i forvaltningsloven gjelder for alle forvaltningsorganer. Et grunnprinsipp er at forvaltningen skal være forsvarlig. 

Sentrale forvaltningsrettslige regler for statsforvalters tilskuddsforvaltning omtales her i rundskrivet. Statsforvalteren bør i forkant av saksbehandlingen gå igjennom sin veiledningspraksis for å sikre tilstrekkelig veiledning og likebehandling av søkerne.

Sammenhengen med krav til å etablere internkontroll med saksbehandlingen er blant annet å sikre at forvaltningsloven etterleves.

4.2.1 Om forvaltningsloven og saksforberedelse ved behandling av søknad 

4.2.1.1. Utrednings- og informasjonsplikt 

Forvaltningen har en utrednings- og informasjonsplikt etter forvaltningsloven § 17. Av bestemmelsen fremgår det at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Utgangspunktet er at dokumentasjonen det bes om i søknadsskjemaet er tilstrekkelig til at saksbehandler kan fatte vedtak i saken.  

Saksbehandler bør likevel innhente ytterligere dokumentasjon i tilfeller hvor det er grunn til å betvile opplysningene som er gitt eller behov for å undersøke enkelte forhold i saken nærmere.

I saker om avkorting for feilopplysning og avkorting for brudd på annet regelverk, vil det være behov for å innhente flere opplysninger enn det som kommer frem av søknaden for å vurdere om det konkrete bruddet på annet regelverk, om det er gitt feil opplysninger og om søker har opptrådt uaktsom eller forsettlig. I slike saker bør derfor saksbehandler ta kontakt med søkeren slik at grunnlaget for de foreløpige vurderingene kan kommenteres. 

4.2.1.2. Veiledningsplikten

Alle forvaltningsorgan har en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Veiledningsplikten følger av forvaltningsloven § 11. Formålet med veiledning fra forvaltingen er å gjøre søkerne i stand til å ivareta sine egne interesser som søkere av tilskudd etter produksjonssvikt jordbruket. 

Omfanget av veiledningsplikten må tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet. Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Veiledningsplikten kan innebære at en søker må opplyses om det dersom søknaden er mangelfull.

Statsforvalteren som tilskuddsforvalter må kunne veilede om: 

• Rettsreglene som gjelder for søknad om og tildeling av tilskudd ved produksjonssvikt
• Hvordan søknad om tilskudd skal utfylles. Dette omfatter informasjon om gjeldende søknadsfrister, henvisning til fastsatt søknadsskjema og hvilken dokumentasjon som bør være vedlagt. 
• Muligheten til å klage på avslag om, eller tildeling av tilskudd, og fremgangsmåten ved klage. Dersom søker kommer med innsigelser på vedtaket, må statsforvalteren opplyse søker om muligheten til og fremgangsmåten for å klage. 

Kommunene mottar søknad om tilskudd ved produksjonssvikt og har også ansvar for å veilede søker. Statsforvalter må samarbeide med kommunene slik at søker får den veiledning de trenger for å ivareta sine interesser. 

4.2.1.3. Begrunnelsesplikten

Kravene til begrunnelsens innhold følger av forvaltningsloven § 25.

Rettslig grunnlag

• Begrunnelsen skal vise til de reglene (lover, forskrifter, retningslinjer, mv.) vedtaket bygger på.
• Reglene skal gjengis hvis det er nødvendig for å forstå vedtaket.
• Ved skjønn: De viktigste hensynene bak vurderingen skal nevnes.
• Retningslinjer for skjønnsutøvelse kan henvises til, men må være klare og forståelige.

Faktiske forhold

• De faktiske forholdene som vedtaket bygger på, skal nevnes.
• Henvisning til søknad eller kjent dokumentasjon er nok hvis dette beskriver faktum godt.
• Andre relevante opplysninger må oppgis hvis de er brukt som grunnlag.

Vedtak om å tildele tilskudd skal meddeles søkeren i et tilskuddsbrev. Begrunnelsen for å tildele skal komme frem i brevet. Tilskuddsbeløp, utbetalingsordning skal også beskrives her. 

4.2.1.4. Inhabilitet 

Regler om inhabilitet (ugildhet) følger av forvaltningsloven §§ 6-10. At en person er inhabil vil si at det foreligger omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet. En saksbehandler som er inhabil kan verken tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse, eller treffe avgjørelse i den konkrete saken, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd. 

Reglene om habilitet skal sikre en objektiv vurdering av den enkelte sak. Saksbehandlers habilitet er derfor viktig for å sikre en rettferdig saksbehandling, og bidrar til å ivareta forvaltningen og tilskuddsordningen sin legitimitet. Dersom en person som er inhabil har deltatt i forberedelsen av eller i avgjørelsen av en sak utgjør dette en saksbehandlingsfeil som kan medføre at vedtaket som blir truffet er ugyldig. 

Saksbehandlers habilitet avhenger for det første av saksbehandler sin relasjon til parten i saken. Søkeren er part i den enkelte sak.

Forvaltningslovens § 6 første ledd angir konkrete tilfeller der saksbehandler er inhabil grunnet sin relasjon til sakens parter. Saksbehandler vil alltid være inhabil i de tilfeller som er nevnt i § 6 første ledd. 

Etter § 6 andre ledd kan det også foreligge «andre særegne forhold» som er egnet til å svekke saksbehandlers upartiskhet. Dette gjelder de tilfeller som ikke faller inn under første ledd. Saksbehandler kan være inhabil der avgjørelsen i saken kan ha betydning for saksbehandleren selv. Tilsvarende gjelder der saken har betydning for noen saksbehandler har en nær personlig tilknytning til. Hvorvidt man har en nær personlig tilknytning til noen må vurderes konkret og gjelder en videre krets av personer enn de som er spesifikt nevnt i § 6 første ledd (over). Veiledende for å avgjøre dette, er om den personlige tilknytningen er like nær som den man normalt har i forhold til søsken eller svoger. Dette gjelder for eksempel dersom saksbehandler har et tett personlig vennskapsforhold til søker.