Verdikjeden for økologisk melk

Om rapporten

Sammendrag

Etter jordbruksoppgjøret i 2021 fikk Landbruksdirektoratet i oppgave å foreta en helhetlig gjennomgang av rammevilkårene for den norske verdikjeden for økologisk melk frem til neste års jordbruksforhandlinger. Landbruksdirektoratet mottok oppdraget fra Landbruks- og matdepartementet i supplerende tildelingsbrev, hvor blant annet følgende oppgaver ble spesifisert:

Landbruksdirektoratet skal:

• Gi en beskrivelse av dagens verdikjede for økologisk melk og hvilke rammevilkår som gjelder for primærproduksjon, foredling, distribusjon og marked.
• Gi en beskrivelse av hvilke merkostnader og merverdier verdikjeden for økologisk melk har sammenlignet med verdikjeden for konvensjonell melk.
• Utrede om det er eventuelle flaskehalser for utvikling i primærproduksjon, foredling og salg av økologisk melk og økologiske meieriprodukter.
• Gjøre en vurdering av behovet for eventuelle endringer i virkemiddelapparatet som kan bedre rammevilkårene for den norske verdikjeden for økologisk melk og hvordan slike endringer kan gjennomføres.

Det ble opprettet en referansegruppe for utredningsprosjektet med deltakere fra avtalepartene. Relevante fagmiljøer og markedsaktører har også vært involvert på ulike måter i prosjektet.

Verdikjeden for økologisk melk

Kartleggingen av verdikjeden for økologisk melk er delt inn i fire delkapitler som omhandler produksjon, foredling (inkl. innsamling og frakt), distribusjon og marked.

Produksjon

Den samlede økologiske melkeproduksjonen var 48,1 mill. liter i 2021. Dette utgjorde 3,2 prosent av total melkeproduksjon i Norge. Andelen økologisk melkeproduksjon har vært relativt stabil siden 2011. Store deler av den økologiske melkeproduksjonen skjer på Østlandet og i Trøndelag. Utviklingen i produksjonen følger stor sett de samme utviklingstrekkene som konvensjonell melkeproduksjon, i form av en liten reduksjon i totalt volum produsert hvert år (unntak i 2020), færre gårdsbruk og større besetninger på hvert enkelt gårdsbruk.

Produsenter av økologisk melk er omfattet av den samme kvoteordningen som konvensjonelle produsenter. Det finnes imidlertid en rekke andre virkemidler med hensikt å sikre økologisk melkeproduksjon. Det gis blant annet ekstra produksjonstilskudd over jordbruksavtalen til økologisk husdyrhold og til økologisk areal. I tillegg mottar økologiske melkeprodusenter med leveringsavtale med Tine en merpris per liter melk. Gjeldende merpris er 85 øre per liter. Høyere tilskudd og merpris, sammenlignet med konvensjonelle produsenter, skal veie opp for høyere kostnader i produksjonen, samt større risiko for blant annet fôrmangel ved avlingssvikt. Tidligere studier og økonomiske sammenligninger av de to bruksformene viser at det ikke er signifikante forskjeller i lønnsomheten.

Foredling

Det er i hovedsak to meieriselskaper, Tine og Rørosmeieriet, som foredler økologisk melk. I tillegg er det flere mindre lokalforedlere, men disse har vi definert utenfor utredningen da andelen økologisk melk som gikk til lokal foredling i 2020 kun utgjorde rundt 0,5 prosent. Rørosmeieriet har ikke egne melkeprodusenter, og kjøper all økologisk melk av Tine Råvare. Rørosmeieriet er i dag den største foredleren av økologisk melk i Norge. I 2021 foredlet de i overkant av 16 mill. liter, mens Tine foredlet ca. 10 mill. liter økologisk melk. Rørosmeieriet har økt sin produksjon de siste årene, noe som har ført til at de må kjøpe melk som produseres lenger unna, og de har dermed fått høyere kostnader knyttet til overføringstransport.

Langt fra all økologisk melk blir brukt i økologiske meieriprodukter. Med anvendelsesgrad menes hvor stor andel av melken Tine Råvare har hentet hos økologiske produsenter, som faktisk selges til meieriindustrien til foredling av økologiske meieriprodukter. Resten brukes i foredling av konvensjonelle produkter. Anvendelsesgraden var ganske stabil fra 2016 til 2020, rundt 57–58 prosent. I 2021 falt anvendelsesgraden til 54,4 prosent. Nedgangen skyldtes i første rekke sviktende salg til storhusholdningsmarkedet som følge av nedstengte kantiner og hoteller på grunn av covid-19-restriksjoner. Det er flere årsaker til at ikke all økologisk melk brukes til produksjon av økologiske melkeprodukter. En av grunnene er at den blir produsert langt unna meierier som foredler økologisk melk. En annen årsak er overskudd av melk i vinterhalvåret, som følge av ujevn melkekurve. Videre er det ønskelig å ha noe overskudd i produksjonen for å dekke en eventuell vekst i etterspørselen etter økologiske meieriprodukter, siden det tar lang tid å legge om melkeproduksjonen til økologisk.

Alle markedsreguleringstiltak gjelder melk generelt, og det er ingen spesielle ordninger knyttet til økologisk melk. Markedsregulator er pålagt mottaksplikt av all melk, men er ikke pålagt å skille den økologiske melken fra konvensjonell melk. Videre er markedsregulator pålagt forsyningsplikt av melk til alle meieriselskaper som deltar i prisutjevningsordningen for melk. De er imidlertid ikke pålagt å forsyne meieriselskapene med økologisk melk. Det må i så tilfelle inngås en privatrettslig avtale mellom markedsregulator og det meieriselskapet som ønsker å kjøpe økologisk melk. I prisutjevningsordningen for melk behandles meieriprodukter laget av økologisk melk ut fra samme kriterier som produkter laget av konvensjonell melk.

Tine og Rørosmeieriet betaler et pristillegg når de kjøper økologisk melk av Tine Råvare. Fra 1. juli 2021 har dette tillegget vært kr 1,40 per liter. Tine beregner pristillegget ut fra merpris til produsent (85 øre) og anvendelsesgraden av økologisk melk.

Distribusjon

Hvilke distribusjonsløsninger meieriselskapene har valgt, er i stor grad knyttet til historiske forutsetninger og meieriselskapets størrelse, og ikke til om det er konvensjonelle eller økologiske produkter som skal distribueres.

I forbindelse med forvaltning av særskilt distribusjonstilskudd har Landbruksdirektoratet sammenlignet distribusjonskostnadene til flytende melkeprodukter for Rørosmeieriet (økologiske produkter) og Tine (hovedsakelig konvensjonelle produkter og mindre andel økologiske produkter). Landbruksdirektoratets konklusjon fra denne sammenligningen var at Rørosmeieriet ikke har vesentlig høyere kostnader til distribusjon av flytende melkeprodukter enn Tine. Vedtaket er imidlertid påklaget, og klagebehandlingen er ikke avsluttet.

Marked

Økologiske meieriprodukter selges i de fleste dagligvarebutikker og til diverse storhusholdninger. De tre dagligvarekjedene har ulik tilnærming til markedet for økologiske meieriprodukter. Coop har valgt å satse på økologi, og har inngått et samarbeid med Rørosmeieriet. De har vedvarende kampanjer for å øke omsetningen av blant annet økologisk melk, under merkevaren Änglamark/Rørosmeieriet. NorgesGruppen har ikke en egen merkevare innenfor økologiske meierivarer, men selger produktene fra både Rørosmeieriet og Tine. NorgesGruppen mener at salget av økologiske varer primært begrenses av forbrukernes tillit til norsk landbruk, og at kundene ikke vil betale mer for noe de oppfatter som ellers like varer. Rema 1000 selger økologisk melk fra Tine, men deres hovedsatsning innenfor økologisk er merkevaren Kolonihagen. Alle de økologiske meieriproduktene til Kolonihagen er importert. Dette gjelder iskrem, smør, yoghurt, ost, drikkeyoghurt og smaksatt melk.

I Nasjonal strategi for økologisk jordbruk (LMD, 2018) oppfordres offentlige og private storhusholdninger til å inkludere økologisk mat i sine innkjøp, men det er per i dag ikke et tallfestet mål for andel økologisk i offentlige storhusholdninger. Det er imidlertid flere offentlige etater som har satt egne mål for økologisk.

Virkemidler i verdikjeden for økologisk melk er i all hovedsak plassert tidligere i verdikjeden, men det er også noen som retter seg direkte mot markedet og forbruker. Blant annet mottar Landbrukets Økoløft ogMatvalget midler fra «Tilskudd til utviklingsmidler innen økologisk landbruk». Et av tiltakene til Landbrukets Økoløft har vært «Økoløft til forbrukerne», mens Matvalget har i oppdrag å bidra til økt forbruk av norsk økologisk mat i primært offentlige storhusholdninger.

Flaskehalser i verdikjeden for økologisk melk

I arbeidet med å kartlegge verdikjeden har Landbruksdirektoratet sett på flaskehalser for utvikling av en effektiv verdikjede. Innenfor primærproduksjonen har vi vurdert agronomiske utfordringer, tilgang til tilstrekkelig arealgrunnlag, økonomi og regelverket for økologisk produksjon som mulige flaskehalser. Av disse er det økonomi som peker seg ut som den viktigste flaskehalsen. For at flere skal velge å ta den ekstra risikoen det er å legge om til økologisk produksjon, kreves det en forventning om bedre økonomisk lønnsomhet enn i konvensjonell drift.

På foredlingsleddet må et meieri som ønsker å kjøpe økologisk melk av Tine Råvare, betale 55 øre mer enn det bonden mottar for den samme melka. Gjeldende pristillegg til meieri er beregnet på bakgrunn av en anvendelsesgrad på 60 prosent. Kostnaden ved lav anvendelsesgrad er derfor en vesentlig flaskehals for utvikling av verdikjeden og muligheten til å øke salget av økologiske meieriprodukter ved å kunne tilby produktene til en lavere pris. Videre har vi vurdert om tilgang på råvaren økologisk melk er en flaskehals, ettersom det ikke er forsyningsplikt på økologisk melk. Dette har vært løst gjennom private avtaler, og etter det vi kjenner til har tilgang på råvaren økologisk melk ikke vært et problem i verdikjeden til nå. Ettersom Rørosmeieriet vokser, må de imidlertid ha tilgang til mer melk og melka må fraktes stadig lenger. Dette innebærer at de må betale mer for overføringstransport.

Direktoratet har også vurdert om det er flaskehalser i distribusjon av økologiske meieriprodukter, men har ikke avdekket noen flaskehalser av stor betydning for verdikjeden.

Dagligvarekjedene og aktører i storhusholdningsmarkedet har i møter med direktoratet vært samstemte om at det ikke er flaskehalser ved innkjøp og salg av økologiske meierivarer, sammenlignet med konvensjonelle meierivarer. Flere av kjedene har imidlertid pekt på flaskehalser tidligere i verdikjeden, avhengig av deres strategi for økologiske meieriprodukter. Lav betalingsvillighet hos forbruker anser vi i utgangspunktet å være utenfor denne utredningen, men det er likevel en interessant faktor som er viktig i forklaringen av hvorfor det ikke selges mer økologiske meieriprodukter i Norge.

Vurdering av virkemidler og tiltak

Landbruksdirektoratet har vurdert flere ulike tiltak på bakgrunn av de identifiserte flaskehalsene og innspill fra markedsaktører. Vi har blant annet sett på tiltak som kan stimulere til økt produksjon av økologisk melk, både generelt og i bestemte geografiske områder. I den anledning har vi vurdert effekten av å øke satsene for tilskudd til økologisk husdyrhold eller å innføre et pristilskudd for økologisk melk. Gitt dagens etterspørsel og tilbud av økologisk melk har vi ikke anbefalt noen av disse tiltakene. Vi ser i større grad et behov for å redusere råvarekostnaden for meieriindustrien. Et sentralt spørsmål i denne vurderingen er hvem som skal betale for spydspissfunksjonen til økologisk jordbruk. Per i dag er dette en kostnad som betales av de meieriene som foredler økologisk melk. I vurderingen av tiltak for å redusere kostnaden av lav anvendelsesgrad peker vi i hovedsak på to mulige retninger. Den første er at Tine kan vurdere å si opp avtaler om merpris for økologisk melk produsert i områder hvor den uansett ikke kan anvendes som økologisk. Hvis det ikke er ønskelig med en reduksjon av økologisk melkeproduksjon i disse områdene og spydspissfunksjonen er politisk begrunnet, kan det argumenteres for at myndighetene bør betale for merkostnadene knyttet til den. I så tilfelle har vi foreslått å innføre et pristilskudd som kan erstatte deler av merprisen Tine betaler til økologiske melkeprodusenter med leveringsavtale. Dette vil føre til at Tine kan redusere pristillegget til meierier som kjøper økologisk melk.

Landbruksdirektoratet har også vurdert tiltak for å sikre tilgang på råvaren og tiltak for å redusere fraktkostnaden, spesielt for Rørosmeieriet. Når det gjelder å sikre tilgang på råvaren, har vi sett på muligheten for å innføre forsyningsplikt, men direktoratet vil ikke anbefale endringer i markedsreguleringssystemet som innebærer særskilte regler for økologisk melk. I arbeidet med utredningen har vi fått to innspill fra Rørosmeieriet som angår frakt. Det ene er å fordele alle kostnader knyttet til overføringstransport likt på alle aktører som benytter økologisk melk, og det andre er å definere Rørosmeieriet som et basismeieri i innfraktmodellen. Direktoratet har vurdert begge disse tiltakene, men kommet frem til at de i praksis vil ha liten innvirkning på de totale kostnadene i verdikjeden.

På bakgrunn av innspill fra markedsaktører er det også vurdert tiltak som generelt bedrer konkurranseevnen til økologiske meieriprodukter. I den anledning er det blant annet gjort vurderinger knyttet til endringer i prisutjevningsordningen for melk. Vår vurdering er at ulemper og kostnader ikke nødvendigvis blir redusert som følge av tiltakene, men at de snarere blir overført til verdikjeden for konvensjonell melk. I tillegg krever flere av disse tiltakene utredninger ut over mandatet for denne utredningen.