Bruk av digitale kart i forvaltningen av arealbaserte tilskuddsordninger

Om rapporten

Rapportnummer	11/2024
Dato	8.3.2024
Utgiver	Landbruksdirektoratet, Avdeling landbruksproduksjon
Rapporten	Bruk av digitale kart i forvaltningen av arealbaserte tilskuddsordninger (pdf)

Sammendrag

Oppdrag, mandat og formål

Ved behandlingen av jordbruksoppgjør 2023 ba Stortinget om følgende utredning (Innst. 487 S (2022- 2023) jf. Prop. 121 S (2022-2023):
«Stortinget ber regjeringen, i dialog med faglagene, utrede hvordan bruk av datakart kan sikre høyere presisjon i tildeling av tilskuddsmidler og målrette arealtilskudd mot arealer som ligger brakk, som for eksempel et teigbasert tilskudd. Utredningen skal være klar før de ordinære jordbruksforhandlingene i 2024.»

I revidert tildelingsbrev, datert 9. oktober, under overskriften «Bruk av digitale kart i forvaltningen av arealbaserte tilskuddsordninger» utdyper Landbruks- og matdepartementet mandatet. LMD viste til teksten fra Innst. 487 S (2022-2023), og skriver deretter:

«Departementet ber Landbruksdirektoratet gjennomføre utredningen som er beskrevet over. Direktoratet skal opprette en referansegruppe for utredningen med representanter fra
jordbruksavtalepartene.

Utredningen skal blant annet omfatte følgende forhold:

• Beskrive eksisterende bruk av digitale kart i forvaltningen av ordninger som direktoratet har ansvaret for.
• Gi en kort beskrivelse av andre formål der bruk av digitale kart i landbruksforvaltningen kan være hensiktsmessig, som for eksempel spredning av husdyrgjødsel.
• Beskrive utviklingen i samlet omsøkt fulldyrket og overflatedyrket jordbruksareal etter år 2000.
• Beskrive årsaker til at areal går ut av drift, herunder driftsvansker (teknologisk utvikling mv.) og merkostnader knyttet til drift av denne type arealer.
• Vurdere mulighetene for å implementere bruk av digitale kart i forvaltningen av areal- og kulturlandskapstilskuddet.
• Vurdere hvorvidt ulik kartinformasjon (høyde over havet, jordsmonn, teigutforming mv.) kan sikre høyere presisjon på arealtilskuddet sammenlignet med dagens arealsoner/strukturdifferensierte satser, samt om dette kan gi mulighet for å gi et særskilt driftsvansketilskudd som kan redusere hvor mye jordbruksareal som legges brakk.
• Vurdere hva slags planteproduksjon som er aktuell på det brakklagte arealet og behovet for produksjonsomfanget som dette arealet representerer. Dette både vurdert ut fra driften på bruksnivå og landstotal.
• Gi en samlet vurdering av positive og negative konsekvenser økt bruk av kartbasert tilskuddsutmåling på teignivå kan ha for de landbrukspolitiske målene.
• Økonomiske og administrative konsekvenser av tiltaket.

I utredningen skal det redegjøres for arbeidet OPS Landbruk gjennomfører i forprosjektet om etablering av et omforent skifteregister for det norske landbruket. Gitt den korte fristen for oppdraget legger departementet til grunn at direktoratet tar utgangspunkt i tidligere utredninger, som utredningen av driftsvansketilskudd fra 2018. Utredningen må ses i sammenheng med oppgaver med å utrede/utvikle kart-/forvaltningssystem for å følge opp krav til spredeareal/- mengde, og vurdering av insentiver for vekstskifte, jf. oppgave med å utrede utviklingstilskudd for god jordhelsepraksis. Utredningen skal avgis innen 8. mars 2024.»

Slik Landbruksdirektoratet forstår det, er problemstillingen for utredningen om bruk av digitale kart kan gjøre areal- og kulturlandskapstilskuddet mer målrettet, om det kan bidra til at færre arealer går ut av drift, og om det vil gi høyere måloppnåelse.

Nedenfor følger en kort oppsummering av hva som er vurdert i utredningen, knyttet til hvert punkt i mandatet for arbeidet.

Eksisterende bruk av digitale kart

I delkapittel 2.2 beskrives eksisterende bruk av digitale kart i landbruksforvaltningen: AR5, RMP-kart, sonegrensekart, ruteberegning for slakt- og eggleveranser, jordregister, gårdskart, Kilden, KOSTRA, Landbruksregisteret og Veterinærreiser – VETS.

Andre formål der bruk av digitale kart kan være hensiktsmessig

I delkapittel 2.3 omtales ulike ordninger og prosjekter der bruk av digitale kart i landbruksforvaltningen kan være hensiktsmessig. Her redegjøres det forkonseptutredningen for et nasjonalt skifteregister, forvaltningssystem for oppfølging av gjødselregelverket, kartintegrasjon i Agros, utredning av utviklingstilskudd for god jordhelsepraksis, PRESIS og bruk av digitale kart på andre områder i landbruksog miljøforvaltningen.

Utvikling i jordbruksareal

Utviklingen av samlet omsøkt fulldyrket og overflatedyrket jordbruksareal etter år 2000 beskrives i
delkapittel 5.1. Siden 2000 er jordbruksarealet redusert med 5,5 prosent, men fra og med 2013 har det totale jordbruksarealet i drift vært relativt uendret. Utviklingen kan være forskjellig mellom fylker og innad i fylker. Av alt jordbruksareal i drift har andelen med eng til slått og beite økt fra omtrent 62 prosent i 2000 til 66,5 prosent i 2022. Åker og hagebruksvekster utgjorde 38 prosent av alt jordbruksareal i drift i 2000, og 33,5 prosent i 2022. Det meste av endringer skjedde i første halvdel av perioden, de siste ti årene har arealet innenfor de ulike gruppene vært relativt stabilt.

Årsaker til at arealer går ut av drift

Det er mange ulike forhold som påvirker hvorvidt arealer holdes i drift eller går ut av drift. Dette redegjøres for i delkapittel 5.2.4. Naturgitte forutsetninger, arrondering, teknologisk utvikling og avlingspotensiale er forhold som påvirker hvorvidt et areal holdes i drift. Det er rimelig å anta at det er de mer tungdrevne arealene som har større sannsynlighet for å gå ut av drift. Hvorvidt et areal drives videre, avhenger av forholdet mellom inntektene knyttet til arealet og de variable kostnadene (inkludert arbeid) knyttet til å drive arealet.

Kartinformasjon og høyere presisjon

I kapittel 4.2.2 gjennomgås ulik kartinformasjon som kan gi uttrykk for produksjonsforhold og som kan tenkes brukt i forvaltningen av arealbaserte tilskudd. Deretter gjøres det delkapittel 6.2 en vurdering av om ulik kartinformasjon kan sikre høyere presisjon på arealtilskuddet sammenlignet med dagens arealsoner/strukturdifferensierte satser. Det finnes informasjon i eksisterende digitale kart (særlig det agroklimatiske kartet, og temakartene over dyrkingspotensial) som i utgangspunktet kunne gitt høyere presisjon sammenlignet med dagens arealsoner og strukturdifferensierte satser. Imidlertid gir dagens tilfang av kartdata begrensede muligheter til å sikre høyere presisjon på arealtilskuddet. Det er bare litt over halvparten av norsk jordbruksareal som er jordsmonnkartlagt. Det agroklimatiske kartet baseres på temperaturer fra normalperioden 1931-1960. Vår vurdering er at før det kan gjøres noen nærmere vurdering av å ta i bruk informasjon fra kartene om agroklimatiske soner og dyrkingspotensiale, må dekningsgraden og kvaliteten på dataene bli bedre. Det pågår et forskningsprosjekt i Nibio med å utvikle et grunnlag for en ny agroklimatisk soneinndeling, som også kan være viktig i denne sammenhengen. Det kan også vurderes å sette av ressurser til å få en raskere jordsmonnskartlegging enn i dag.

Kartinformasjon, driftsvansketilskudd og arealer som legges brakk

I delkapittel 6.2 vurderes også om kartinformasjon kan gi mulighet for et særskilt driftsvansketilskudd som kan redusere hvor mye jordbruksareal som legges brakk. Den samlede effekten er usikker. Det kan antas at et slikt tilskudd vil bidra til at noe areal med driftsvansker vil bli opprettholdt eller tatt i bruk der det ellers ville gått ut av drift. Det vil også bidra til bedre økonomi på noe areal med driftsvansker som uansett ville blitt drevet, samtidig som det vil gi marginalt dårligere økonomi ved drift av øvrig areal (gitt uendret bevilgning). For grovfôrareal er det grunn til å tro at størrelsen på jordbruksareal i drift først og fremst styres av dyretallet og deres fôrbehov, og at et driftsvansketilskudd for disse arealene vil ha mindre effekt
på om arealene går ut av drift. Imidlertid kan det tenkes at flere arealer med driftsvansker tas i bruk for grasproduksjon, og at det kan erstatte mer lettdrevne grasarealer som i stedet kan brukes til f.eks. korn. Se kapittel 6.2 for mer om denne vurderingen.

Vurdering av innføring av digitale kart i forvaltningen av arealbaserte tilskudd

I kapittel 6.6 blir det gjort en oppsummerende vurdering av mulighetene for å implementere bruk av digitale kart i forvaltningen av areal- og kulturlandskapstilskuddet. Vurderingen er gjort ut ifra hvordan ordningen er i dag, og med et blikk fremover på mulige endringer av både forvaltningsmessig og teknologisk karakter. Oppsummert kommer vi til at det med dagens utforming av tilskuddet ikke er hensiktsmessig å ta i bruk digitale kart i forvaltningen av areal- og kulturlandskapstilskuddet. Imidlertid vurderer vi at digitale kart kan være et verktøy for å få til en mer finmasket soneinndeling av arealbaserte tilskudd. Vi ser at det på sikt kan tenkes at kartinformasjonen får slik dekningsgrad at det gir mulighet til for eksempel et teigbasert tilskudd/et særskilt driftsvansketilskudd. I kapittel 6.6 redegjøres det for hva vi mener bør komme på plass før digitale kart vurderes brukt i forvaltningen av areal- og kulturlandskapstilskudd.

Mulig utnyttelse av brakklagt areal

Hvilken planteproduksjon som er aktuell på brakklagt areal og behovet for produksjonsomfanget som dette arealet representerer vurderes i delkapittel 5.2.5. På forespørsel, har Nibio vist til at det ikke foreligger detaljerte data om hva slags planteproduksjon som er aktuell på det brakklagte arealet, eller om behovet for produksjonsomfanget som dette arealet representerer. Det er likevel gjort noen overordnede antagelser rundt disse arealene, basert på hvor i landet store deler av arealene befinner seg. Se delkapittel 5.2.5 for en nærmere redegjørelse av dette.

Måloppnåelse

I kapittel 6.5 blir det gjort en samlet vurdering av positive og negative konsekvenser som økt bruk av kartbasert tilskuddsutmåling på teignivå kan ha for de landbrukspolitiske målene. Så lenge det ikke er utredet en konkret modell for hvordan digitale kart skal brukes, og hvilken kartinformasjon som skal legges til grunn, er det krevende å skulle vurdere måloppnåelsen. Med et lengre og hypotetisk perspektiv, der for eksempel skifteregister er tatt i bruk og med bedre dekningsgrad og kvalitet på relevant kartinformasjon, gjør vi noen overordnede skjønnsmessige vurdereringer av mulige konsekvenser av digitale kart med tanke på målene for landbrukspolitikken, dersom kartinformasjonen brukes for å få en mer finmasket soneinndeling. En mulig konsekvens er økt stimulering til drift av arealer med utfordrende produksjonsforhold. Det kan ha både positive og negative konsekvenser for de landbrukspolitiske målene, og den samlede måloppnåelsen er usikker.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De mulige økonomiske og administrative konsekvensene av bruk av digitale kart i forvaltningen av de arealbaserte tilskuddsordningene, gjennomgås i delkapittel 6.4. De økonomiske konsekvensene knytter seg primært til omfordeling av tilskudd mellom produsenter, og kostnader til utviklingen av et fagsystem med digital kartløsning. Sannsynlige administrative konsekvenser er økt tid og ressursbruk for både forvaltningen og næringen.