Gjennomgang av støtten som gis til Norsk Landbruksrådgiving over jordbruksavtalen

Om rapporten

Sammendrag

I Prop. 200 S (2020-2021) Jordbruksoppgjøret 2021 m.m. er det bedt om en gjennomgang av støtten som gis Norsk Landbruksrådgiving (NLR) over jordbruksavtalen. I tillegg til en grunnbevilgning, som for 2022 utgjør 98 mill. kroner, inkluderer støtten også prosjektmidler som NLR tildeles over flere ordninger, samt midler til Mentorordningen i landbruket.
Basert på føringene i Prop. 200 S (2020-2021) fikk Landbruksdirektoratet i oppdrag å gjennomgå støtten som gis til NLR. Hvordan støtten hittil har blitt gitt og benyttet, kartlegging og vurdering av grenseganger mellom NLRs rådgivingstilbud og øvrige rådgivingstilbud i næringen, utforming av rapporteringskrav og vurderinger av behovet for å endre innretning på støtten som gis NLR over post 77.13 (omtalt som grunnbevilgningen). Selve kartleggingen av grenseganger og overlapp mellom tilbudet til NLR og andre aktører er lagt ved rapporten som vedlegg 3.

Om NLR og utvikling av støtten

NLR består av ti regionale, økonomisk og juridisk selvstendige, rådgivingsenheter, og en felles serviceenhet, som alle de regionale enhetene er medlem i. NLR er derfor formelt sett ikke én organisasjon. Til sammen har enhetene omtrent 24 000 medlemmer og 330 ansatte fordelt på nærmere 100 kontorer, som tilbyr rådgivingstjenester innen landbruket i hele Norge. NLR har en sentral rolle i det norske landbruket ved å gi bønder og gartnere nødvendig og lokalt tilpasset rådgiving, og å drive kunnskapsformidling. NLR har sin bakgrunn i lokale forsøksringer, hvor den første ble startet på Hedmark i 1937.

I 1970 mottok forsøksringene for første gang tilskudd over jordbruksavtalen. Gjennom disse femti årene har NLR gjennomgått betydelige endringer og omorganiseringer. Tilskuddet har økt i omfang og oppgaver, og måten det har blitt tildelt på har også endret seg. I perioden etter år 2000 har NLR gjennomført flere runder med regionale sammenslåinger, fra 80 enheter i 2006, til 39 enheter i 2013 og i dag ti regionale enheter. En annen viktig endring skjedde i 2004 da utbetalingen av tilskudd til forsøksringene ble flyttet fra Statens Landbruksforvaltning til Landbrukets forsøksringer, som tilsvarer dagens sentralenhet i NLR. Sentralenheten (NLR-S) fikk ansvaret for å utbetale tilskuddet videre til de da ca. 80 forsøksringene.

Det at tilskuddsordningen strekker seg så langt tilbake i tid, og at det har vært store endringer både i NLR og hvordan tilskuddet er tildelt, har gjort utformingen av ordningen uoversiktlig, noe som underbygger behovet for gjennomgangen. Gjennomgangen har belyst en rekke utfordringer ved dagens tildeling og bruk av midler til NLR over jordbruksavtalen, som gjør det nødvendig med endringer. I det følgende gis en oppsummering av de viktigste funnene.

Gis det støtte til samme oppgaver over flere ordninger?

Gjennomgangen viser at det gis støtte til de samme fagområdene over grunnbevilgningen, som over flere av prosjektmiddelordningene. Det er imidlertid vanskelig å vite i hvilken grad støtten har bidratt til å finansiere prosjektaktiviteter. Vi anser det som mindre problematisk at NLR kan søke tilskudd til samme type aktiviteter over ulike prosjektmiddelordninger som deler av grunnbevilgningen går til, så lenge det er gode systemer og rutiner på plass som sikrer at de samme kostnadene ikke dobbelfinansieres. Det er tvert imot positivt at prosjektmidlene kan bidra til å styrke NLR sin rolle som bindeledd mellom forskning og bøndene. For å sikre at dobbelfinansiering ikke skjer, bør NLR gjøre endringer i rapportering fra regnskapene sine, slik at det blir mulig å følge bruken av grunnbevilgningen og konkret hvilke kostnader denne går til å dekke.

Er det overlapp mellom NLR og andre aktørers rådgivingsaktiviteter?

Våre vurderinger og funn tilsier at det i liten grad er overlapp mellom NLR og øvrige aktørers aktivitet innen de fleste områdene vi har sett på. Bildet som tegner seg tyder derimot på grenseganger og utfylling. Det vil likevel ikke kunne utelukkes at NLRs tilbud fra tid til annen vil overlappe med aktiviteten til andre aktører på enkelte områder. Det bør legges til at ingen av aktørene som er kartlagt har rådgiving som sin primære virksomhet, og kan vise til samme bredde i rådgivingstilbudet som NLR.

De områdene hvor vi i størst grad har identifisert overlapp er byggteknisk rådgiving, økonomirådgiving og rådgiving innen regnskap og advokattjenester. Våre vurderinger av disse funnene, særlig opp mot hva det offentlige skal støtte, fremgår av kapittel 7.6

Er det behov for å justere innretningen av grunnbevilgningen?

Vi finner at det er behov for å gjøre endringer på innretningen av grunnbevilgningen til NLR. Det bør gjøres endringer i hvordan og på hvilket grunnlag grunnbevilgningen fordeles mellom enhetene i NLR. Dette for å sikre at midlene blir brukt i tråd med formålet.

Når det gjelder effektiv og målrettet virkemiddelbruk virker ikke NLRs organisering å være optimal for å oppnå økt koordinering og samordning på tvers av regionene. Dagens organisering kan slik sett være til hinder for å sikre at formålet med grunnbevilgningen nås, og at NLR er i stand til å ta nødvendige beslutninger, også i tilfeller der det er uenighet mellom de regionale enhetene.

På bakgrunn av at NLR er en uavhengig og nøytral rådgivingsaktør som tilbyr rådgiving i hele landet, finner vi at det er behov for at det offentlige går inn og støtter hoveddelen av fagområdene som grunnbevilgningen hittil har gått til å dekke. Det blir da spesielt viktig at NLRs tilbud er likeverdig, i form av at det er tilgjengelig for bønder over hele landet, både medlemmer og ikke-medlemmer. Hvis dette ikke er tilfellet, bortfaller noe av incentivet for det offentlige til å støtte NLR. Dette understreker viktigheten av at NLR følger opp og finner løsninger på utfordringene som er pekt på i dette kapittelet, knyttet til et likeverdig rådgivingstilbud og effektiv og målrettet virkemiddelbruk.

Vi ser at det bør foretas vurderinger av tilskuddet og støtten opp mot unntakene fra henholdsvis den norske konkurranseloven og EØS-avtalens bestemmelser om konkurranse og statsstøtte, for å sikre at tilskuddet gis i samsvar med disse regelsettene. Dette retter seg både mot NLRs rådgivingsaktivitet i sin helhet, og til de enkelte områdene.

Hvordan bør tilskuddet forvaltes fremover?

Vurderingene som er gjort i kapittel 8 viser at det er nødvendig å foreta endringer av utformingen og forvaltningen av grunnbevilgningen som tilskuddsordning. Dette skyldes at dagens forvaltning og praksis til dels ikke samsvarer med kravene etter reglementet for og bestemmelsene om økonomistyring i staten.

Vi vil påpeke at deler av funnene knytter seg til at NLR ikke er én organisasjon, men en samling av elleve selvstendige enheter. I økonomiregelverkets forstand innebærer dette at det ikke er én tilskuddsmottaker, men elleve. Det betyr at tilskuddet til den enkelte enhet i NLR må tildeles direkte fra tilskuddsforvalter til mottaker. Dersom NLR formelt var én organisasjon, er vår vurdering at det enkeltstående tilskuddet kunne vært tildelt sentralleddet, som så forvaltet tilskuddet internt i NLR, i samsvar med kravene i økonomiregelverket og fastsatte tildelingskriterier og kriterier for måloppnåelse

Hva bør gjøres videre?

I kapittel 10 oppsummerer vi funnene i rapporten og kommer med anbefalinger til avtalepartene i jordbruksoppgjøret og Landbruks- og matdepartementet. De viktigste anbefalingene er:

• Formålet for tilskuddet bør tydeliggjøres, som skissert i denne rapporten. Det anbefales at dette gjøres i forbindelse med fastsettelse av føringer i jordbruksoppgjøret 2022. Det bør blant annet tydeliggjøres hva som legges i begrepet «likeverdig rådgivingstilbud» og om tilskuddet skal komme både medlemmer og ikke-medlemmer til gode. I tillegg bør det gjøres en avklaring av begrepet NLRs «kjernevirksomhet» og om dette skal inngå i formålet.
• Som nevnt flere steder i gjennomgangen er det som del av dette arbeidet ikke gjort en undersøkelse blant norske bønder og gartnere om kvalitet, tilgang og tilfredshet med NLRs rådgivingstilbud. Vi ser at det er behov for en slik brukerundersøkelse for å gi økt kunnskap om flere av problemstillingene som tas opp i denne gjennomgangen, blant annet for at avtalepartene skal kunne ta bedre stilling til hvilke fagområder som bør støttes over post 77.13 i statsbudsjettet. Undersøkelsen bør utføres av en ekstern aktør og rette seg mot både medlemmer i NLR og ikke-medlemmer.
• Departementet bør fastsette ny tilskuddsmodell for forvaltning av tilskuddet til NLR, i tråd med formålet for tilskuddet og reglementet for og bestemmelsene om økonomistyring i staten.
• Departementet bør, i dialog med fagorganisasjonene i jordbruket, utarbeide tildelingskriterier for tilskuddet som er i tråd med formålet for tilskuddet.