Klimaeffekten av jordbruksoppgjøret

Om rapporten

Sammendrag

Landbruket skal bli mer bærekraftig med reduserte utslipp, og samtidig sørge for matsikkerhet, landbruk over hele landet og økt verdiskaping (Prop. 1 S (2020–2021) LMD). Jordbruksoppgjøret setter viktige økonomiske rammevilkår for jordbrukets utvikling i retning av disse målene. Kunnskap om sammenhenger mellom innretting av virkemidler i jordbruksavtalen og måloppnåelse er nødvendig for effektiv, målrettet og helhetlig innretting av virkemidlene. På klimaområdet er dette også nyttig kunnskap i forbindelse med rapportering om progresjon i forhold til Norges klimamål. For å få bedre oversikt over klimaeffekten av de ulike endringer som årlig blir gjort under jordbruksforhandlingene, ble Landbruksdirektoratet og Miljødirektoratet gitt i oppdrag å samle en ekspertgruppe. Ekspertgruppens mandat var å utforme et system for synliggjøring av jordbruksoppgjørets klimaeffekt.

Sentrale deler av virkemidlene i jordbrukspolitikken er forhandlingstema i jordbruksoppgjøret. Dette inkluderer prisbestemmelser og målpriser, nivå og fordeling av budsjettstøtten på ulike ordninger, samt markedsordninger og markedsregulerende bestemmelser. Flere sentrale virkemidler omfattes imidlertid ikke av jordbruksoppgjøret, som toll og importbestemmelser, skatter og avgifter, samt administrative og juridiske virkemidler. Utviklingen i produksjon og utslipp påvirkes dessuten av en rekke andre forhold, som produktivitetsutvikling, klimaendringer og teknologisk utvikling. Hvor stor betydningen disse faktorene har, vil endres over tid. Kompleksiteten og usikkerhetsmomentene i dette bildet er utfordrende å håndtere ved synliggjøring av jordbruksoppgjørets klimaeffekt.

Et utvalg av eksisterende modeller og rapporteringssystemer er gjennomgått. Metodene setter virkemiddelbruk i jordbruket i sammenheng med aktivitet i jordbruket og/eller aktivitet i jordbruket i sammenheng med klimagassutslipp. De ulike modellene og rapporteringssystemene er alle tilpasset ulike bruksområder og har ulike styrker og svakheter i forbindelse med synliggjøring av jordbruksoppgjørets klimaeffekt. Ingen av de eksisterende metodene kan etter ekspertgruppas vurdering benyttes til å synliggjøre klimaeffekten av jordbruksoppgjøret per dags dato. Det mangler metoder for å lage prognoser for aktivitet i jordbruket basert på endringer i påfølgende jordbruksoppgjør. Det er også utfordringer knyttet til å beregne klimagassutslipp basert på slike prognoser. Når prognosene for produksjon skal brukes videre i en framskrivning i klimagassutslipp er det behov for pålitelig informasjon om sammenhengen mellom produksjonsmengde, produksjonsmåte og utslipp (utslippsfaktorer). For eksempel er man ved analyse av endringer i et tilskudd med formål om endringer i produksjonsmåte (eks. tilskudd til drenering), avhengig av at utslippsregnskapet har utslippsfaktorer og aktivitetsdata tilpasset de aktuelle metodene. For en del tiltak vil dette være tilgjengelig fra beregningene i utslippsregnskapet, mens det mangler for andre tiltak.

Rapporten avsluttes med vurderinger av metodiske problemstillinger og ulike måter å videreutvikle nødvendig kunnskapsgrunnlag for å synliggjøre jordbruksoppgjørets klimaeffekt. Det er omtalt tiltak med ulike ambisjonsnivåer, fra skriftlig omtale av klimaeffekter til utvikling av en ny modell. Oppsummert er ekspertgruppas vurdering at det ikke foreligger faglig grunnlag for å utvikle et bestemt modellverktøy som skal dekke den helhetlige klimaeffekten av påfølgende jordbruksoppgjør. Dette er et høyt ambisjonsnivå for et modellverktøy. Kunnskapsgrunnlaget er under utvikling, og kan utvikles videre, men å komme fram til et bestemt modellverktøy med alle egenskaper som skisseres ligger langt fram i tid. Det er vanskelig å si om/når dette vil være mulig å modellere. Ekspertgruppa anbefaler å ikke gå videre med et slikt ambisjonsnivå.