Tilskudd for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg

Om rapporten

Rapportnummer	17/2024
Dato	21.3.2024
Utgiver	Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet
Rapporten	Tilskudd for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg (pdf)

Forord

Landbruksdirektoratet forvalter tilskudd til jordbruksforetak som leverer husdyrgjødsel til biogassanlegg. Det er økt interesse for tiltaket. Med bakgrunn i forventet økning i antall søkere fikk Landbruksdirektoratet og Miljødirektoratet i oppdrag å gjennomgå tilskuddsordningen i jordbruksoppgjøret 2023 (Prop. 121 S (2022–2023)).

I gjennomgangen er det lagt vekt på å samle erfaringer fra søkere og aktører tilknyttet jordbruket og biogassbransjen. Innspillene vi har fått har vært viktige for gjennomgangen. Tusen takk til alle som har gitt innspill.

Sammendrag

Bakgrunn

Bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon gir reduserte klimagassutslipp fra lagring av husdyrgjødsel og fra erstatning av fossilt brensel. Forutsatt riktig lagring og bruk av bioresten kan tiltaket bidra til resirkulering og god utnyttelse av næringsstoffer. Det ble etablert en tilskuddsordning i jordbruksavtalen for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg i 2013 (pilotordning). I 2015 ble det fastsatt en forskrift for tilskuddet, og i jordbruksoppgjøret 2020 ble det slått fast at tilskuddet var å betrakte som en ordinær ordning.

Med bakgrunn i forventet økning i antall søkere fikk Landbruksdirektoratet og Miljødirektoratet i oppdrag å gjennomgå tilskuddsordningen i jordbruksoppgjøret 2023. Formålet med gjennomgangen var å forberede forvaltningen på den forventede økningen i oppslutning om ordningen.

Direktoratene har lagt vekt på å samle innspill fra aktører tilknyttet verdikjeden for husdyrgjødsel til biogassanlegg. Innspillene er videreformidlet i rapporten. Det er gitt en gjennomgang av rammebetingelser som påvirker lønnsomheten for biogassproduksjon av husdyrgjødsel. Med utgangspunkt i innspillene og gjennomgangen av rammebetingelser er det gjort en vurdering av mulige tilpasninger av ordningen.

Vurdering av endringsinnspill er avgrenset til tilpasninger av den eksisterende ordningen. Andre endringer vil i praksis innebærer utredning av en ny ordning. Forslag om slike endringer er omtalt, men ikke vurdert. Det er bl.a. forutsatt for vurderingen at ordningen fortsatt skal være et tilskudd til jordbruksforetak på jordbruksavtalen.

Utvikling i rammebetingelser som påvirker lønnsomheten

Lønnsomheten i å bruke husdyrgjødsel til biogassproduksjon påvirkes av ulike rammebetingelser. Teknologiutviklingen spiller en sentral rolle både på produksjonssiden og etterspørselssiden. Etterspørselen etter biogass er forventet å øke i årene fremover, særlig til sjøfart. Mangelfull fylleinfrastruktur er en utfordring for økt bruk av biogass som drivstoff.

I 2023 falt energiprisene etter et år med høye priser i 2022. Frem mot 2030 forventes det en moderat økning i prisene både for kraft, biogass og fjernvarme. Investeringskostnaden for biogassanlegg har økt betydelig de siste årene som følge av generell kostnadsvekst og valutakurs.
Klimatiltak og virkemidler som økt CO2-avgift, kvotepris og krav i offentlige anskaffelser vil kunne gjøre det mer lønnsomt å erstatte fossil gass med biogass fremover.

Eksisterende virkemidler som investeringsstøtte er avgjørende for videre utbygging av biogassanlegg. FoU knyttet til oppgradering av biorest er viktig for å legge grunnlaget for en bærekraftig håndtering.
Transportavstand for gjødsel og biorest påvirker lønnsomheten til det enkelte anlegg.

Oppsummering av innspill fra relevante aktører

Jordbruket og biogassbransjen ønsker økt forutsigbarhet. Behov for økt forutsigbarhet er trukket fram av de aller fleste, fra både jordbruket og biogassbransjen. Økt biogassproduksjon fra husdyrgjødsel krever etablering og investering i flere biogassanlegg. Tilskuddet vurderes som nødvendig for at drift av anlegg som baseres på behandling av husdyrgjødsel skal være lønnsomme, og dermed også investering i denne typen anlegg. Forutsigbare rammevilkår er avgjørende for investeringsbeslutninger. Enkelte pioneranlegg har lang erfaring med tiltaket, men produksjon av biogass av husdyrgjødsel er fremdeles et nytt konsept mange steder i landet. Det innebærer risiko å være tidlig ute med et tiltak det er begrenset erfaring med. For anlegg som baseres på behandling av husdyrgjødsel er tilskudd til levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg et viktig rammevilkår.

Økonomisk gevinst er avgjørende for at bonden skal levere husdyrgjødsel til biogassanlegg. Kostnader til bygging av gjødsellager og tak til gjødsellager trekkes fram som en viktig barriere for mange, da bioresten som mottas i retur må lagres i eget lager. Innovasjon Norge gir investeringsstøtte, men kostnadsveksten har gjort at bygging av lager med tak likevel utgjør en vesentlig kostnad. For foretak som leverer gjødsel til eget biogassanlegg vurderes satsene per dyr som for lave, og lavere enn for samme mengde gjødsel som leveres til sentrale anlegg. Tilskuddet utbetales én gang i året, og flere nevner at dette innebærer betydelig binding av kapital. Mange ønsker utbetaling flere ganger i året. En viktig intensjon med tiltaket er å redusere utslippene fra gjødsellager. I tillegg til økonomisk gevinst er bonden opptatt av at deres klimainnsats synliggjøres bl.a. i landbrukets klimakalkulator og i rapportering etter klimaavtalen mellom jordbruket og staten.

Mange etterspør en samlet satsning på biogass, og foreslår Bionova som aktuell finansieringskilde. Energirike råvarer som fiskeensilasje og fett blir kjøpt opp og eksportert til Danmark. Dette trekkes fram som en indikasjon på at våre naboland har lykkes bedre med å bygge opp en biogassindustri. Mange næringer/sektorer er involvert i biogassproduksjon og -bruk, både som leverandører av råstoff (avfallsbransjen, fiskeindustri, jordbruket mfl.), ved transport til og fra biogassanlegg, selve biogassproduksjonen, eventuell oppgradering av biorest og biogass, og avsetning for biogass og biorest. I dag er tilskuddet for levering av husdyrgjødsel eneste driftsstøtte i verdikjeden. Mange peker på at jordbruksavtalen prinsipielt ikke bør være finansieringskilde for støtte til biogassnæringa.

Det er behov for et tydeligere formål for tilskuddet. Det spørres om formålet med tilskuddet er å redusere utslipp fra gjødsellager, eller om det er å stimulere til biogassproduksjon. Mange påpeker at reduserte klimagassutslipp bør inngå i tilskuddets formålsparagraf. NIBIO peker på at det er stor usikkerhet knyttet til faktiske metanutslipp fra norske gjødsellagre, og dermed om klimaeffekten av dette tilskuddet. For å sikre at tiltaket kan bidra til størst mulig samlet klimagassreduksjon er riktig håndtering av biorest viktig for å begrense metan- og nitrogentap.

Det er behov for tydeliggjøring av dokumentasjonskrav. Utmåling av tilskudd på grunnlag av dyretall gir gjenkjennbare størrelser som lett kan kvalitetssikres. Utmåling med utgangspunkt i dyretall også for foretak som leverer gjødsel til eksterne anlegg kan være aktuelt, men gjødselmengder må korrigeres bl.a. for beitetid. De fleste biogassanlegg har krav til mottakskontroll. For noen anlegg utgjør ikke kravet om tørrstoffanalyser som dokumentasjonsgrunnlag for tilskuddet en vesentlig tilleggsbyrde. Andre anlegg har etablert rutiner for å ta tørrstoffprøver og -analyser kun for å imøtekomme dokumentasjonskrav for tilskudd.

I videre utvikling av verdikjeden for biogass er det behov for økt fokus på bruken av biorest. Hvordan anleggene håndterer og får avsetning for biorest har betydning for anleggenes lønnsomhet. Bruk av bioresten slik at næringsstoffene er til nytte for plantevekst er avgjørende for en bærekraftig verdikjede. Bioresten må ikke bidra til økte fosforreserver i jorda, dårlig ressursutnyttelse, avrenning og eutrofi av vann og vassdrag. Regelverket for gjødsel og animalske biprodukter er ikke tilpasset biogassbransjen. Dette gjør forvaltningens oppfølging av bl.a. spredearealkrav krevende. Mange opplever det som uhensiktsmessig at grenser for tungmetallinnhold i organisk gjødsel er oppgitt per kg tørrstoff, og ikke relativt til innhold av næringsstoffer, siden biogassprosessen øker konsentrasjonen av næringsstoffer (tørrstoffet omdannes til biogass).

Vurdering

Husdyrgjødsel har lavt metanpotensial. Tilskuddsordningen er viktig for at det skal være økonomisk interessant å levere husdyrgjødsel til biogassanlegg. Tilskuddsnivået er tilsynelatende tilstrekkelig for mange, men tilskuddets effekt på lønnsomhet under ulike forutsetninger (levering til eget anlegg vs. eksternt anlegg, avstand til anlegg, type gjødsel, behov for investeringer på gården mm.) er ikke analysert i rapporten.

Dagens volum av gjødsel levert til biogassanlegg er langt unna potensialet. For å øke leveransene av husdyrgjødsel til biogassanlegg krever det investering i nye og eksisterende biogassanlegg og den tilknytta verdikjeden. Biogassnæringen sier at en barriere for investeringer er at rammevilkårene, tilskuddsordningen inkludert, ikke oppfattes som tilstrekkelig forutsigbare som grunnlag for investeringer.

Samtidig er flere nye anlegg under planlegging. Vi må legge til grunn at det tar tid å bygge opp en verdikjede for biogass. Det er de senere årene gitt investeringsstøtte til flere anlegg som planlegger mottak av husdyrgjødsel. Oppslutningen om ordningen vil øke framover, men det er stor usikkerhet knyttet til størrelsen og hastigheten av økningen.

At potensialet for husdyrgjødsel til biogassanlegg ikke er utløst kan også ha sin forklaring i barrierer som ikke er knyttet til tilskuddsordningen. For bonden kan dette f.eks. være usikkerhet knyttet til bioresten. Det kan være usikkerhet om innhold og effekt av næringsstoffer eller bekymring for uønsket innhold som tungmetaller eller plastrester. Denne utredningen har først og fremst vurdert tilskuddsordningen og hvordan den kan forvaltes. Hvordan tilskuddsordningen fungerer som virkemiddel, og hvordan virkemidler samlet kan bidra til økte leveranser av husdyrgjødsel til biogassanlegg er omtalt men ikke vurdert.

Interessen for biogass av husdyrgjødsel har økt de senere årene. I flere år var tiltaket gjennomført av ett pioneranlegg og tilknytta bønder, og en håndfull gårdsanlegg. I de senere årene er flere anlegg bygget og kommet i drift. Det planlegges bygging av større anlegg basert på husdyrgjødsel i Nordland, Midt-Norge, Vestland og Rogaland. Dette gjør at tilskuddet må tilpasses en større variasjon i driftsopplegg og forutsetninger.

For å sikre at ordningen er tilpasset forventet utvikling har direktoratene lagt vekt på å samle erfaringer og innspill. Det er gjennomført en rekke innspillsmøter med ulike aktørgrupper fra jordbruket, forvaltningen og biogassbransjen. Innspillene gir samlet en nyttig situasjonsbeskrivelse som kan ligge til grunn for videre arbeid med virkemidler for husdyrgjødsel til biogassanlegg. Sirkulær bioøkonomi, som biogass av husdyrgjødsel er et eksempel på, fordrer at det etableres samarbeid mellom næringer utenfor tradisjonelle samarbeidsstrukturer. Dette setter krav til bredere samarbeid også i forvaltningen.

Direktoratene har vurdert betydningen av utvikling i rammevilkår for ordningen, om det kan gjøres tilpasninger for økt forutsigbarhet, om formålsparagrafen kan tydeliggjøres, om tilskuddssatser per dyr bør endres, hvordan dokumentasjonskravene og tilskuddsberegningen kan bli tydeligere og om regional forvaltning bør få en større rolle i forvaltningen av tilskuddet.

Anbefalinger

Vurderinger av mulige endringer i innretning og forvaltning av tilskuddet er avgrenset til den eksisterende ordningen i denne gjennomgangen, og det er bl.a. forutsatt at ordningen fortsatt skal være et tilskudd til jordbruksforetak på jordbruksavtalen. I tillegg til allerede planlagt effektivisering av saksbehandlingen og forbedring av prognoser, anbefaler Landbruksdirektoratet og Miljødirektoratet følgende oppfølging:

• Vurdere formidling av ambisjoner for tiltaket husdyrgjødsel til biogassanlegg og for tilskuddet i jordbruksavtalen (kap. 4.1.2).
• Vurdere tydeliggjøring av samfunnsmål i formålsparagrafen (kap. 4.1.3).
• Vurdere om det kan være aktuelt å endre bevilgningsformen for tilskuddet, som et tiltak for å gi søkerne større sikkerhet om tilskuddsnivå (kap. 4.1.2). Tilskuddets innretning har betydning for hvordan saksbehandlingen kan effektiviseres (kap. 4.2.2).
• Be om en nærmere vurdering av tilskuddssatsen per dyr for søkere med eget gårdsanlegg (kap. 4.1.4).
• Vurdere flytting av førsteinstans saksbehandling til statsforvalteren (kap. 4.2.3).
• Sette av midler til kjøp av tjenester fra fagmiljø for å vurdere muligheter for å tydeliggjøre dokumentasjonskravene for tilskudd (kap. 4.2.1). Med utgangspunkt i faglige vurderinger bør kravene til dokumentasjon tydeliggjøres etter en avveining mellom faglig kvalitet og praktisk gjennomførbarhet.

I tillegg peker direktoratene på mulig videre arbeid med videreutvikling av tilskuddet og FoU-behov.