Utredning av kvalitetstilskudd for storfe

Om rapporten 

Sammendrag

Oppdrag og bakgrunn

I jordbruksoppgjøret 2022 bestilte avtalepartene en utredning av kvalitetstilskuddet for storfe. Landbruks- og matdepartementet (LMD) ga i brev, datert 9. september 2022, Landbruksdirektoratet i oppdrag å utrede omlegging til utbetaling av kvalitetstilskuddet for storfe med grunnlag i desimalgraderingen av slaktet, samt å utrede hvordan vilkårene for utmåling av tilskuddet bør endres for å sikre overholdelse av WTO-regelverket. Jordbruksavtalepartene, Nortura, Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund og Animalia har vært involvert i utredningen i form av en referansegruppe.

Kvalitetstilskuddet for storfe ble innført fra 2014, etter føringer fra jordbruksoppgjøret året før. Bakgrunnen var en underdekning av storfekjøtt i det norske markedet som skyldtes en vedvarende nedgang i antall melkekyr, uten at antall ammekyr hadde økt tilsvarende. Formålet med tilskuddet har vært å stimulere til økt produksjon av storfekjøtt, samt bidra til bedre kjøttkvalitet. Kvaliteten på slaktet bestemmes ut fra det europeiske klassifiseringssystemet EUROP, i tillegg til at det er satt krav til hvor mye fett det kan være på slaktet for å motta tilskudd. Kvalitetstilskuddet gis per kg omsatt slakt etter satser fastsatt i jordbruksavtalen, og det er slakteriene som formidler tilskuddet til bonden.

Tiltak for overholdelse av WTO-regelverket

Etter innføringen av tilskuddet har man sett en økning i den spesialiserte storfekjøttproduksjonen i Norge, både i antall bedrifter med ammekyr og den gjennomsnittlige størrelsen på besetningen. Dette må ses i sammenheng med endringer innen melkeproduksjonen i samme periode. Samtidig som den spesialiserte storfekjøttproduksjonen har økt, har det også vært en betydelig økning i utbetalingene av tilskuddet. I henhold til WTO-regelverket kan det maksimalt gis kvalitetstilskudd for 50,49 millioner kg storfekjøtt per år. I løpet av perioden tilskuddet har eksistert har man nærmet seg denne kvantumsbegrensingen. Det er gjort endringer av ordningen underveis for å sikre at regelverket overholdes, og det er igjen behov for iverksetting av nye tiltak. 

I denne rapporten har vi utredet ulike måter tilskuddet kan endres på for å redusere den tilskuddsberettigede slaktemengden, sett opp mot formålet for tilskuddet slik det forstås i dag: å gi tilskudd for kun en andel av dyret som leveres til slakt, endre kravet om slakteklasse eller endre kravet om fettgruppe. Vi gjør også en vurdering av når de ulike tiltakene ventes å kunne innføres. 

Omlegging til utbetaling basert på desimalklassifisering av slaktet

Landbruksdirektoratet har også utredet en omlegging til utbetaling av tilskudd med grunnlag i desimalgraderingen av slaktet. Det er i dag fastsatt to satser for tilskuddet: en sats på 5,50 kroner per kg for slakteklasse O, og en sats for slakteklasse O+ og oppover til E+ på 10,50 kroner per kg. Dagens store forskjeller i sats mellom klasse O-, O og O+ kan gi bonden incentiv til å bruke mer kraftfôr i sluttfôringen for å oppnå høyere slakteklasse. En slik økt kraftfôrbruk er ikke ønskelig fordi det går på bekostning av grovfôrbruk og beiting, og medfører redusert bruk av norske fôrressurser. Det kan også føre til feitere slakt som genererer et overskudd av fett i markedet. 

På bakgrunn av dette ble Landbruksdirektoratet bedt om å utrede muligheten for en jevnere satsløype, ved bruk av flere satser enn i dag. Etter at tilskuddsordningen ble etablert har slakteriene innført bruk av lengdemåling ved klassifisering av storfeslakt. Slakteklassen regnes nå ut med to desimaler og rundes av til nærmeste hele tall i tråd med EUROP-skalaen. Dette gir muligheter til å fastsette satser på desimalnivå og differensiere tilskuddssatsene innad i en klasse, sammenlignet med i dag hvor satser fastsettes per slakteklasse. Landbruksdirektoratet har sett på ulike modeller for en ny jevnere satsløype, hvordan modellene vil påvirke de ulike gruppene av storfeprodusenter, og hvilke kostnader en slik omlegging vil medføre.

I arbeidet med denne utredningen har det dukket opp flere problemstillinger knyttet til mandatet for utredningen, samt formål, målgruppe og innretning på kvalitetstilskuddet. Et paradoks som virker vanskelig å komme utenom er at det er utfordrende å treffe begge målgruppene og samtidig holde seg innenfor kvantumsbegrensningen for ordningen. Noe av årsaken ligger i at storferasene som brukes i de to produksjonene har så ulikt utgangspunkt for slaktekvalitet. Dette gjør det krevende å premiere det som anses som god kvalitet innenfor begge produksjoner på en hensiktsmessig måte gjennom samme ordning. Det kan derfor være grunnlag for å se på om det burde gjøres endringer i formål og innretning på tilskuddsordningen. Det har i diskusjoner med referansegruppa også blitt stilt spørsmål ved hvorvidt en utjevning av satsløypa i realiteten vil fjerne incentivet om økt kraftfôrbruk. Det er rimelig å anta at en mindre differanse mellom satsene kan fjerne noe av incentivet som er der i dag, men dette innebærer at satsene må settes så lavt at det er i konflikt med opprettholdelsen av et uendret proveny. En heving av satsene vil kunne bøte på noe av inntektstapet til de berørte produsentene, men samtidig kunne gi tilsvarende utfordringer som i dag, med store sprang i tilskuddsutbetaling. Det kan tenkes at bortfallet av inntekt kan kompenseres gjennom andre tilskuddsordninger, men det er utfordrende å treffe de samme produsentene som mister deler av inntektsgrunnlaget sitt. Hvordan dette kan gjøres er vanskelig å skissere i detalj uten å vite hvilket WTO-tiltak i kombinasjon med hvilken satsløype som iverksettes for ordningen.