Utredning av nye virkemidler for produksjonsregulering

Hensikten med denne rapporten er å vurdere nye produksjonsregulerende virkemidler. Flertallet på Stortinget har påpekt at inntektsopptrappingen i jordbruket ikke må føre til overproduksjon, da dette kan gi økte kostnader, svekket lønnsomhet og undergrave målene om inntektsutjevning og selvforsyning. De har bedt om en utredning av nye virkemidler for produksjonsregulering for ulike produksjoner innen 1. april 2025, og i tråd med dette ble det i jordbruksoppgjøret 2024 enighet om å gjennomføre en slik utredning. Et grunnlag for rapporten er at forutsetningene om jordbrukets økonomiske ansvar for markedsbalansen, fortsatt produktivitetsutvikling i jordbruket og konkurransekraft mot import og substitutter, ligger fast.

Produksjonsregulerende virkemidler er tiltak som brukes for å styre hvor mye som produseres i en sektor, for å bidra til at produksjonen tilpasses etterspørselen i markedet. Denne rapporten fokuserer spesielt på nye reguleringstiltak for produksjoner uten kvoter eller kontraktproduksjon, som kjøtt (utenom fjørfe) og egg, hvor det tidvis oppstår overproduksjon. Samtidig har verktøykassen for å balansere markedet blitt mindre, gjennom bortfall av reguleringseksport som avsetningstiltak. Dette aktualiserer behovet for effektive reguleringstiltak.

Arbeidsgruppen har kartlagt dagens produksjonsregulering og vurdert alternative tiltak som kan supplere eksisterende ordninger for å sikre en mer balansert produksjon. Rapporten gir en bred oversikt over rammebetingelser og markedsforhold, samt dagens virkemidler som har effekt på produksjonen. Gjennomgangen viser at det er mange forhold på både tilbuds- og etterspørselssiden som kan påvirke markedsbalansen. Denne kompleksiteten innebærer at det kan være problematisk å oppnå markedsbalanse i samsvar med de landbrukspolitiske målene. I rapporten beskrives mange hensyn og samvirkende årsaker som må inngå i en vurdering av eventuelle nye virkemidler for produksjonsregulering. Generelt er produksjonsregulering et mer kostnadseffektivt virkemiddel for å oppnå markedsbalanse sammenlignet med avsetningstiltak som må gjennomføres for å håndtere tilbudsoverskudd som allerede har oppstått. På den andre siden vil produksjonsregulering kunne medføre svekket produktivitet og påvirke jordbrukets konkurransekraft, avhengig av hvordan de er innrettet og hvor inngripende de er.

Fire nye produksjonsregulerende virkemidler er utredet basert på innspill, potensialet for effekt, og at de har vært mye omtalt i næringen. Todelt omsetningsavgift er vurdert for egg, mens vektdifferensiert omsetningsavgift er vurdert for storfekjøtt og svinekjøtt. Kvoteordning er vurdert med tanke på sau- og lammekjøtt, med en kort betraktning også om storfekjøtt. Balanseringsråd er et tiltak som kan være relevant i flere sektorer. Mens de andre tiltakene ikke er mulig med dagens reguleringer, kan vektdifferensiert omsetningsavgift tas i bruk innenfor dagens regelverk.

Tiltakene er vurdert bredt opp mot ulike effekter. Litt forenklet kan tiltakenes effekt deles grovere inn i ulike tematiske bolker. Tabell 1 gir en summarisk oversikt og plassering av de ulike tiltakene som er vurdert innenfor en slik ramme, der vi gir en overordnet oversikt over ulike effekter. Overordnet anses todelt omsetningsavgift på egg og kvoteordning for sau og lam som de mest inngripende tiltakene fordi de begrenser mulighetene for etablering og, i ulik grad, utvikling i produksjonen. Disse to tiltakene anses også som lite effektive for å håndtere markedssvingninger på kort sikt. I tillegg krever de endringer i lovverket, de vil medføre økt forvaltningsbyrde og kan potensielt ha større samfunnsøkonomiske konsekvenser. På lang sikt vil disse tiltakene være effektive for å unngå overproduksjon, men ikke nødvendigvis for å treffe markedet til enhver tid. Når det gjelder treffsikkerhet, vil kvote på sau påvirke langt flere produsenter (vel 13 000 eksisterende produsenter) enn en todelt omsetningsavgift for nyetableringer i eggproduksjonen, som kun treffer potensielle nyetableringer. Vektdifferensiert omsetningsavgift for storfe og svin krever ikke lovendring, og er enklere å gjennomføre og forvalte, men effekten er mer begrenset. I tillegg er det vurdert innføring av et eget balanseringsråd for å bidra til å regulere samlet produksjonsomfang, men det anses som et mindre egnet virkemiddel. Det er imidlertid viktig at det i regi av markedsregulator kan gjennomføres informasjonsutveksling for å bidra til rett dimensjonering av reguleringstiltakene, og slik at gjennomføringen av tiltakene kan skje innenfor en konkurransenøytral og kostnadseffektiv ramme.