Utredning av om data i Husdyrregisteret kan brukes til tilskuddsutmåling
Om rapporten
| Rapportnummer | 10/2024 |
| Dato | 15.2.2024 |
| Utgiver | Landbruksdirektoratet, Avdeling landbruksproduksjon |
| Rapporten | Utredning av om data i Husdyrregisteret kan brukes til tilskuddsutmåling (pdf) |
Sammendrag
Landbruksdirektoratet er bedt om, i samarbeid med Mattilsynet, å utrede om datagrunnlag fra Husdyr-registeret kan brukes i stedet for søknadsdata som grunnlag for utmåling av produksjonstilskudd for storfe.
I vurderingene av om Husdyrregistret kan brukes som grunnlag for utmåling av produksjonstilskudd er det lagt vekt på hvilke opplysninger som registreres i Husdyrregisteret slik Husdyrregisteret er i dag.
I kapittel 2 refereres det til tidligere arbeid med å utrede bruk av Husdyrregisteret til tilskuddsutmåling, med hovedvekt på utredningen som ble gjort av Statens landbruksforvaltning i 2014, og rapporter i 2023 med utspring i OPS Landbruk, utarbeidet av Norges Bondelag og en arbeidsgruppe med deltakere fra Animalia, Mimiro og Mattilsynet.
I kapittel 3 gis en beskrivelse av dagens Husdyrregister og det pekes på kjente svakheter opp mot tilskuddsregelverket. I kapittel 3 er det også en oversikt over hvilke data Landbruksdirektoratet har lagt til grunn vil være nødvendige for å kunne utmåle tilskudd basert på registeret. Dataene fra Husdyrregisteret vil ikke alene være tilstrekkelig for å kunne utmåle tilskudd. Slik Husdyrregisteret er i dag, vil det i søknaden om tilskudd i tillegg kunne være nødvendig med supplering av noen øvrige opplysninger.
I kapittel 4 er det gjort vurderinger om overføring og viderebehandling av data, bl.a. opp mot personvernregelverket. Gjeldende regelverk for Husdyrregisteret inneholder ikke bestemmelser om overføring og viderebehandling av dataene i registeret. For at opplysningene skal kunne brukes til noe mer og annet enn i dag, slik som grunnlag for utmåling av tilskudd, vil det i det minste være nødvendig med en utvidelse av Husdyrregisterets formålsbeskrivelse. Det bør også ses på om det vil være nødvendig med en eksplisitt hjemmel som gir Mattilsynet adgang, eventuelt plikt, til å overføre dataene til Landbruks-direktoratet. Begrensninger på viderebehandlingen i landbruksforvaltningen vil trolig la seg overkomme dersom det fastsettes en hjemmel som gir landbruksforvaltningen adgang til å bruke opplysningene til tilskuddsutmåling. I kapittel 4 er det også gjort vurderinger av om/hvordan data fra Husdyrregisteret kan kobles med søknader om produksjonstilskudd. I forbindelse med dette pekes det på at dagens Husdyrregister håndterer «brukerskifter» på en måte som gjør at tilskudd ikke kan utmåles riktig til avsluttende og begynnende foretak når overdragelsen skjer i tilskuddsperioden.
I kapittel 5 vurderes gjeldende tilskuddsregelverk og mulige løsninger for å bruke Husdyrregisteret som grunnlag for utmåling av tilskudd. En sentral problemstilling er hvilke registreringer i Husdyrregisteret som ev. skal brukes: Om det skal kreves «komplett status», dvs. at ved overføring av dyr må både avgivende og mottakende dyrehold ha registrert overføringen, eller om den enkeltes registrering skal legges til grunn. Dersom den enkeltes registrering legges til grunn, og bare en part har registrert en overføring av dyr, vil dyret da ut fra den enkeltes registrering «tilhøre» to dyrehold på samme tid, og dermed potensielt generere tilskudd til to foretak i samme periode, med mindre det avklares om overføringen har funnet sted eller ikke. En betydelig ulempe med å kreve «komplett status», er at en tilskuddssøker da risikerer å ikke få tilskudd for et dyr vedkommende disponerer og har oppfylt sine registreringsforpliktelser for, hvis den andre parten i en overføring ikke også har registrert transaksjonen.
I kapittel 5 skisseres en «kombinasjonsmodell» som innebærer at tidsperioder med «komplett status» legges til grunn for tilskudd, uten krav om bekreftelse eller mulighet for korrigering i tilskuddssøknaden, men at overføringer av dyr som er registrert av bare en av partene i overføringen, må bekreftes eller avkreftes i tilskuddssøknaden til de involverte. Ved bekreftelse fra begge parter legges registreringen i Husdyrregisteret til grunn for tilskuddsutmålingen, selv om overføringen ikke er registrert av begge parter i Husdyrregisteret. I de tilfellene at søkernes bekreftelse eller avkreftelse ikke avklarer tilskuddsgrunnlaget for søkerne, må tilskuddsforvalter avgjøre forholdet, ev. etter innhenting av informasjon/dokumentasjon fra søkerne.
En problemstilling i forbindelse med hvilke registreringer som ev. skal legges til grunn, er om det skal være «hendelsesdato», dvs. f.eks. dato for når en overføring av dyr skjedde, eller om det skal være «registreringsdato», dvs. den dato som selve registreringen av hendelsen skjedde. Det pekes på at det kan være rimelig at «hendelsesdato» brukes forutsatt at registrering skjer innen fristen for registrering i Husdyrregisteret, men at «registreringsdato» brukes dersom registreringen skjer etter fristen.
I kapittel 5 drøftes også muligheter for å kategorisere dyr i kategoriene «melkeku», «ammeku» og «øvrig storfe». Kategorisering av kyr som ikke er melkekyr i foretak som driver melkeproduksjon, er en utfordring hvis kyrne ikke er minst 50 prosent kjøttferase. Det presenteres 3 mulige tilnærminger som ikke er rangert. Landbruksdirektoratets vurdering er at det trolig vil være krevende å utforme presise og gode utmålingsregler som er uten ulemper, og at det derfor er behov for å arbeide videre med konkretisering av dette, før det tas endelig beslutning om å ev. bruke Husdyrregisteret til tilskuddsutmåling.
I kapittel 6 presenteres en modell for tilskuddsutmåling hvor tilskudd beregnes per dag gjennom tilskuddsperioden, ut fra antallet dyr i de ulike tilskuddskategoriene for de enkelte dagene i perioden. En slik modell vil ivareta strukturdifferensieringen i tilskuddene bedre enn om tilskudd blir beregnet ut fra gjennomsnittlig antall dyr i tilskuddsperioden.
Hvilken tidsperiode tilskudd skal beregnes for, er også en problemstilling som drøftes i kapittel 6. I gjeldene tilskuddsregime er det kalenderår som er tilskuddsperiode. Siden det kan være ønskelig at søkerne forholder seg til ev. «ikke-komplette» overføringer av dyr i Husdyrregisteret, samt ev. supplerer andre nødvendige opplysninger, er det behov for at tilskuddssøkerne kan og helst må gjøre registreringer i tilskuddssøknaden etter at tilskuddsperioden er over. Med kalenderår som tilskuddsperiode vil tidsvinduet for dette være nokså snevert, gitt at hovedutbetalingen av tilskudd ikke skal utsettes, og med mindre kommunenes tid til saksbehandling ikke reduseres. Det er derfor også drøftet en alternativ tilskuddsperiode fra 1. oktober til 30 september. Denne perioden vil imidlertid bryte med den generelle tilskuddsperioden for produksjonstilskudd og avløsertilskudd. Den vil også medføre en lavere tilskuddsutbetaling i et oppstartår, og en sisteutbetaling vel et år etter at produksjonen er avsluttet, for foretak som legger ned storfeproduksjonen. Med krav om «komplett status» vil det i mindre grad være problematisk å ha kalenderår som tilskuddsperiode.
I kapittel 6 gjør Mattilsynet rede for behov for og planer for modernisering av Husdyrregisteret. Det pekes på at fordi dagens Husdyrregister er komplekst sammensatt, vil utvikling i denne løsningen ha høy risiko. Av den grunn har Mattilsynet de siste årene prioritert kun nødvendig vedlikehold fordi det ikke er ønskelig å bygge inn ytterligere kompleksitet og mulig økt teknisk gjeld.
I kapittel 7 vurderes hva som skal/må vises for tilskuddssøker og hva tilskuddssøker skal ta stilling til, ev. supplere med, dersom Husdyrregisteret skal brukes til tilskuddsutmåling. Kapitlet tar også for seg søknads- og klagebehandling.
I kapittel 8 gjøres en oppsummerende vurdering av flere forhold, både faglig/systemmessige og konsekvenser for ulike aktører. Det pekes på at det vil være behov for nærmere vurderinger eller avklaringer av:
- Hvilke registreringer i Husdyrregisteret som kan/bør legges til grunn
- Kategorisering i «melkeku», «ammeku» og «øvrig storfe»
- Tilskuddsperiode
Videre pekes det på at det etter Landbruksdirektoratets syn er nødvendig at Husdyrregisteret endres når det gjelder:
- Registreringer av «brukerskifter»
- At manglende «komplett-status» i Husdyrregisteret blokkerer for registrering av etterfølgende hendelser
Når det gjelder konsekvenser for søkerne, er vurderingen at det vil være begrenset og overkommelig hvor mye søkerne må oppgi i søknaden, men at bruk av Husdyrregisteret, og kategorisering av dyr og tilskuddsberegning per dag vil være et stort og komplekst grunnlagsmateriale og beregninger som kan være krevende å få god oversikt over og forståelse av.
Det pekes også på at dersom Husdyrregisteret tas i bruk til utmåling av tilskudd, vil det kunne innebære innsparing i kostnader for tilskuddssøkerne, ved at slaktedato for dyr kan velges uten hensyn til de relativt betydelige tilskuddsmessige konsekvensene det har om slaktedato er etter eller før telledato i dagen tilskuddsregime.
For landbruksforvaltningen vil bruk av Husdyrregisteret til tilskuddsutmåling være et atskillig mer komplekst system enn dagens system med to telledatoer. For Landbruksdirektoratet vil det innebære merarbeid til å utvikle et slik system, men også til å vedlikeholde og følge opp med testinger når det gjøres endringer.
For kommunene vil det, særlig i en innføringsperiode, kunne bli merarbeid til å avklare «ikke-komplette» registreringer i Husdyrregisteret og som ikke blir avklart av søkerne med «kombinasjonsmodellen». Dersom det ev. bestemmes at kalenderår skal være periode for tilskuddsberegningen, vil det kunne bli et økt tidspress (kortere tid) på kommunen til å fatte vedtak, ev. gjennomføre kontroll før vedtak fattes, innen fristen for at utbetalingen blir med i hovedutbetalingen for produksjonstilskudd i midten av februar. Forvaltningsmessig vil det imidlertid være enklere å ha et krav om «komplett status». -Det vil da ikke være behov for at søkerne eller forvaltningen avklarer ev. tilfeller med «ikke-komplett status».
En mer kompleks tilskuddsberegning vil kunne føre til at kommunene må bruke mer tid på å oppklare beregningene overfor tilskuddssøkere som stiller spørsmål ved hvordan beregningen kan forstås. Det kan heller ikke ses bort fra at det vil kunne være utfordrende for noen kommuner å oppklare slike tilfeller. Klagesaker som gjelder utmåling av tilskudd for storfe vil trolig bli mer krevende å behandle, både avdekking av hva som ev. er feil i opprinnelig vedtak og å vite at ev. ny beregning har blitt riktig.
For klagesaker som skal behandles av statsforvalteren, vil trolig de samme konsekvensene gjøre seg gjeldene som omtalt for kommunene. Som veileder for kommunene må det trolig på grunn av økt kompleksitet i tilskuddsberegningene også påregnes noe mer henvendelser fra kommunene og veiledning av kommunene, om tilskuddsberegningene.
For Mattilsynet er deres vurdering at det har et ønske om å bidra til å løse telledatoproblematikken, og det har også et ønske om at det etter hvert får landdyrregister som i større grad legger til rette for å kunne håndtere denne type endringer, som er nødvendig for å kunne bruke Husdyrregisteret til tilskuddsutmåling, mer fleksibelt og dynamisk. Mattilsynet ser flere gevinster ved å bruke Husdyrregisteret som grunnlag for søknad om produksjonstilskudd.
Å bygge mer kompleksitet inn i Mattilsynets gamle løsninger har, slik Mattilsynet vurderer det, for stor risiko. Før det startes med modernisering av registrene på landdyrsiden, er det derfor ikke hensiktsmessig for Mattilsynet å forplikte seg til å dekke behovene knyttet til søknad om produksjonstilskudd. Mattilsynet ønsker at fokus for utvikling skal være på fremtidsrettede, brukervennlige løsninger.
I kapittel 8 er det også kort vurdert om/hvordan Husdyrkontrollene eller et modernisert Husdyrregister vil kunne være alternative grunnlag for tilskuddsutmåling.
Det er i kapittel 8 også gjort kostnadsanslag for Landbruksdirektoratet og Mattilsynet
I kapittel 9 er Landbruksdirektoratets anbefaling at dersom partene i jordbruksoppgjøret 2024 ønsker å gå videre med sikte på å bruke data i Husdyrregisteret/og eller andre datakilder til utmåling av tilskudd for storfe, anbefaler Landbruksdirektoratet at det arbeides videre med forslag til utmålingsregler basert på opplysningene i Husdyrregisteret og/eller andre datakilder. Deretter kan partene ved jordbruksoppgjøret i 2025 ta stilling til om en skal gå videre for å iverksette tilskuddsutmåling med slike utmålingsregler og slikt grunnlag.