Fastsettelse av ny forskrift om råvareprisutjevning for bearbeidede jordbruksprodukter

2.1 Innledning

Høringsnotatet ble sendt til i alt 22 høringsinstanser. Departementet har mottatt høringsuttalelser fra til sammen 16 av disse, hvorav 8 ikke hadde merknader til de fremsatte forslagene. Uttalelsene er gjort tilgjengelige på departementets hjemmesider. 

Det generelle inntrykket fra høringen er at departementets forslag i det vesentlige er godt mottatt. Høringsinstansene er positivt innstilt til forslaget om en samlet forskrift, og er i betydelig grad enige i at dette vil medføre en forenkling av regelverket og en mer presis forvaltning av ordningene. Noen av høringsinstansene har imidlertid hatt innvendinger mot enkelte av forslagene i høringsutkastet, og har foreslått endringer på bestemte punkter. Dette omtales dels nedenfor, dels under merknader til de enkelte bestemmelsene, jf. kap. 3. 

I etterkant av høringen har departementet valgt å foreta en del strukturelle endringer i forskriften. Disse endringene er i det alt vesentlige knyttet til forskriftens oppbygning og systematikk, ikke til det materielle innhold. 

Til forskjell fra høringsutkastet er vilkårene for prisnedskrivning og eksportrestitusjon nå samlet i én bestemmelse. Sammenslåingen får klarere frem den innbyrdes sammenhengen mellom de to tilskuddsordningene, og tydeliggjør at en rekke av grunnvilkårene for tilskuddene er de samme selv om produktene selges i ulike markeder. Sammenstillingen er også gjort for å gjøre det tydeligere at en rekke ferdigvarer som eksporteres eller leveres til spesialmarkeder vil kunne være berettiget både eksportrestitusjon og prisnedskrivningstilskudd. Av samme grunn er ferdigvareomfanget som tidligere fremgikk av høringsutkastets vedlegg 2 og 3, nå samlet i et felles vedlegg 2. Vedlegg 1 om jordbruksråvarer er derimot videreført uendret fra høringsutkastet. For å samle utmålingsreglene, har departementet også funnet det hensiktsmessig å lage en fellesbestemmelse om tilskuddsgrunnlag og tilskuddssatser. Alle disse endringene vil bli kommentert nærmere under merknadene til de enkelte bestemmelsene, se kap. 3. 

Departementet har en målsetting om at de ulike tilskuddsordningene under jordbruksavtalen skal harmoniseres i størst mulig grad. RÅK-tilskuddsforskriftens generelle bestemmelser er derfor ytterligere harmonisert med annet tilskuddsregelverk av nyere dato, i hovedsak forskriften om pristilskuddene i jordbruket (Forskrift 19. desember 2008 nr 1490 om pristilskudd i landbrukssektoren). Ut fra hensynet til forutberegnelighet har departementet også valgt å foreta en tydeliggjøring når det gjelder tolkning og forvaltning av disse bestemmelsene, se merknadene til §§ 6 t.o.m. 13 i kap. 3. 

Bestemmelsene i forskriftens §§ 1 og 9 t.o.m. 14 er uendret sammenlignet med høringsutkastet. For oversiktens skyld er merknadene til samtlige bestemmelser tatt inn i dette brevet.

2.2 Departementets merknader til høringsuttalelsene

I det følgende vil det bli gjort en kort redegjørelse for departementets merknader til de høringsuttalelsene som har kommet inn. Der departementet har foretatt endringer på bakgrunn av høringsinnspill, vil endringene bli utfyllende kommentert under merknadene til de enkelte bestemmelsene, se kap. 3. 

Formålsbestemmelsen

Ordlyden i formålsbestemmelsen er endret noe i forhold til dagens regelverk, uten at dette innebærer noen materiell endring av formålet for ordningene. Bakgrunnen for denne språklige endringen er å tydeliggjøre at hovedformålet med ordningene er å sikre avtak av norskproduserte jordbruksråvarer. Bestemmelsen innebærer videre en presisering av at tilskuddet er ment for ”næringsmiddelindustrien i Norge”. En rekke av høringsinstansene uttrykker seg positivt til denne presiseringen. Norges Bondelag og Norsk Landbrukssamvirke uttrykker begge at det er viktig å presisere tydelig i formålsbestemmelsen at tilskudd kun skal gå til norskproduserte råvarer som bearbeides i Norge. Det fremheves at dette er viktig for at ordningene ikke skal kunne uthules ved at det gis tilskudd ved utenlandsk bearbeiding. 

Tilskuddsberegning

I høringsutkastet foreslo departementet å knytte satsberegningen til det tidspunktet ferdigvaren ”leveres” fra foretaket eller ”utførselstidspunktet” ved eksport. I PNSforskriften er salgstidspunktet det bestemmende tidspunktet for hvilke satser som blir benyttet. Bakgrunnen for endringsforslaget var at leveringstidspunktet som hovedregel vil være nærmest bearbeidingstidspunktet – samt at leveringstidspunktet ble ansett som enklere å dokumentere enn salgstidspunktet. NHO Mat og Drikke har i sin høringsuttalelse pekt på at ”levering” som begrep ikke er avklart, og stiller spørsmål ved om det er tatt høyde for at en vare kan leveres til kundens lager uten at salg har funnet sted, for eksempel slik at selve salget skjer på et senere tidspunkt. Dette skulle tilsi at et salg er enklere å dokumentere.  

Departementet er enig i at det kan knyttes tolkningstvil til det nærmere innholdet i leveringsbegrepet. På bakgrunn av en helhetlig vurdering har departementet derfor valgt å endre bestemmelsens ordlyd slik at skjæringstidspunktet for satsberegningen i stedet knyttes til det tidspunktet foretaket gir fra seg ”besittelsen” av ferdigvaren, se merknadene til forskriftens § 3. 

Krav til fullstendige resepter

Departementet har sett behov for en presisering og endring av kravene til hvordan råvareforbruk skal oppgis i reseptene. Mer fullstendige resepter vil gi bedre grunnlag for forvaltning av tilskuddsordningen og gjennomføring av kontroll, herunder vurdere om ferdigvaren er innenfor vareomfanget. I forskriftsutkastet ble det derfor foreslått at forbruket av alle jordbruksråvarer og andre ingredienser i ferdigvaren skulle angis i reseptene. NHO Mat og Drikke og NHO Mat og Bio har begge motforestillinger mot forslaget om fullstendige resepter og kan ikke se at dette vil sikre en mer forsvarlig forvaltning. Det fremheves at nøyaktige resepter er sensitive opplysninger som foretak ikke ønsker å oppgi. Forvaltningens behov må derfor avveies mot bedrifters behov for å beskytte sensitiv informasjon. NHO Mat og Drikke mener at det må være tilstrekkelig at forvaltningen har oversikt over de tilskuddsberettigede råvarene og kan kontrollere volumet av disse. Alternativt bør andre ikke-tilskuddsberettigede ingredienser oppgis under store sekkeposter. 

Departementet ønsker å presisere at intensjonen aldri har vært å innhente opplysninger utover det som er nødvendig for en forsvarlig forvaltning. På bakgrunn av høringsuttalelsene er det således foretatt noen presiseringer av kravet til resepter, se nærmere under merknadene til forskriftens § 4 første ledd annet punktum. Det understrekes for ordens skyld at slike opplysninger fra foretakene vil være omfattet av forvaltningens taushetsplikt, jf. forvaltningslovens § 13 første ledd nr. 2. 

Tilskuddsberettiget forbruk av råvarer – angivelse av svinn i reseptene

I høringsutkastet ble det også fremmet forslag om en tydeligere avgrensing av hvilken type svinn som er relevant ved beregning av tilskuddsberettiget forbruk av råvarer i ferdigvaren. I utkastet ble det presisert at det kun er prosessrelatert svinn som er relevant i tilskuddssammenheng, og som derfor skal oppgis i resepten. Andre typer ”svinn” er derimot ordningen uvedkommende. 

Norges Bondelag og Norsk Landbrukssamvirke er i utgangspunktet positive til forslaget, og mener at dette vil kunne bidra til å stimulere til mer effektiv produksjonen. På den annen side påpekes det at råvarepriskostnadene vil være knyttet til alt innkjøp av norskproduserte råvarer. NHO Mat og Drikke og NHO Mat og Bio fremmer begge motforestillinger mot forslaget. Det fremheves at svinn som følge av brekkasje, feilproduksjoner eller utgått holdbarhetsdato er noe enhver bedrift søker å minimere, men at det er en uunngåelig del av produksjonsprosessen og noe bedriftene er nødt til å kalkulere med. Dersom slikt svinn ikke kan medregnes, vil råvarekostnaden øke og konkurranseevnen svekkes. 

Departementet fastholder at det kun er prosessrelatert svinn som er relevant ved beregning av det tilskuddsberettigede forbruket av råvarer i ferdigvaren og som skal oppgis i resepten. Det legges således til grunn et prinsipielt skille mellom prosessrelatert svinn på den ene siden og kassering av ferdigvarer som følge av feil i produksjonen, brekkasje, lagerskader eller utgått holdbarhetsdato på den annen. Dette er i tråd med dagens praksis der det i all hovedsak er salgsfaktura som legges til grunn for beregning av tilskuddsberettiget kvantum. Departementet peker også på at en resept som viser råvareforbruket og det prosessrelaterte svinnet vil, sammenholdt med varedeklarasjonen på ferdigvaren, gi bedre grunnlag for kontroll. Ved kontrollen vil det kunne avdekkes om råvareforbruket, korrigert for oppgitt svinn, samsvarer med varedeklarasjonen. Problemstillinger knyttet til svinn kommenteres nærmere under merknadene til forskriften § 4 første ledd fjerde punktum.

Endringer i vareomfang

Høringsutkastet la opp til at råvarer og ferdigvarer der det ikke er utbetalt prisnedskrivningstilskudd eller eksportrestitusjon de fem siste årene, skal tas ut av ordningene. Flere av høringsinstansene, blant annet NHO Mat og Drikke og NHO Mat og Bio, går imot dette forslaget. Man frykter at det vil bli vanskelig å få inkludert disse varene i vareomfanget på nytt dersom bruk/produksjon av disse varene igjen skulle bli aktuelt. 

Departementet understreker at bakgrunnen for at de aktuelle råvarene og ferdigvarene tas ut av ordningen, er at de ikke er søkt om tilskudd for disse varene de siste fem år. Dersom bruk/produksjon igjen skulle vise seg aktuelt og konkurransesituasjonen tilsier at ferdigvarene har behov for tilskudd for å gi råvarepriskompensasjon, vil departementet ta inn igjen disse varene, med mindre andre og mer tungtveiende hensyn skulle tilsi noe annet. 

Søknadsrutiner

NHO Mat og Drikke har i sin høringsuttalelse påpekt at dagens system med separate søknader for prisnedskrivningstilskudd og eksportrestitusjon, på papir, er administrativt tyngende for tilskuddsmottakere. Det bes derfor om at departementet vurderer muligheten for elektronisk innsending av søknad. 
 
Departementet vil vurdere dette innspillet om forenklinger i søknadsrutinene innenfor den samlede prioritering av ressursene avsatt til slike formål. 

Varebeskrivelser i vedleggene

Toll- og avgiftsdirektoratet har påpekt at enkelte varebeskrivelser i vedleggene er noe tvetydige, slik at det er behov for en nærmere kvalitetssikring av samsvar mellom varebeskrivelser og varenummer. Disse merknadene er fulgt opp ved fastsettelsen av forskriften, og varebeskrivelsen i vedlegget er nå harmonisert med varebetegnelsene i tolltariffen. 

Forskriftens ikrafttredelse

Flere høringsinstanser påpekte at både berørte foretak og forvaltningen trenger tid til å tilpasse seg de nye bestemmelsene, blant annet gjennom innmelding av oppdaterte resepter. Det er derfor behov for noen måneder mellom tidspunkt for fastsetting av fastsetting av forskriften og tidspunktet for iverksetting. Departementet har imøtekommet dette ved at tidspunktet for ikrafttredelse er flyttet til 1. januar 2010.