2. Endringer i regelverket om tollnedsettelser med tilbakevirkende kraft
2.1 Departementets høringsforslag
Ved innførsel av landbruksvarer skal tollvesenet innkreve toll etter satser vedtatt av Stortinget. Landbruks- og matdepartementet har imidlertid fått delegert myndighet til å forvalte tollvernet for norske landbruksvarer (Kgl.res. 21. desember 2007), gjennom å sette ned disse tollsatsene med generelle eller individuelle tollnedsettelser. Formålet med dette er å legge til rette for innførsel av landbruksvarer som supplement til norsk produksjon.
Vedtak om individuell tollnedsettelse blir som hovedregel gitt gyldighet fra den dato søknaden var registrert innkommet til Landbruksdirektoratet (tidligere bestemmelser: FAT § 10 annet ledd, RÅK-importforskriften § 3 første ledd annet punktum og UB- forskriften § 8). For å oppnå individuell tollnedsettelse måtte vedtaket om tillatelse til nedsatt tollsats (TNT) derfor foreligge på det tidspunkt varen skulle tollbehandles (varianter av denne hovedregelen var nedfelt i FAT § 10 annet ledd annet punktum, RÅK-importforskriften § 3
og UB-forskriften § 8 annet ledd.). Det var imidlertid gitt hjemmel til å fravike denne hovedregelen dersom det forelå en "feil ved fortollingen" (tidligere bestemmelser FAT § 10 tredje ledd, RÅK-importforskriften § 3 tredje ledd og UB-forskriften § 8 fjerde ledd). Disse unntaksbestemmelsene var ment å avhjelpe situasjoner der importøren hadde innført en vare under feil varenummer, selv om varen i realiteten hadde rett til nedsatt toll dersom det hadde vært søkt på riktig måte før fortollingstidspunktet. Kjerneområdet for bestemmelsene var tilfeller der importøren hadde begått en fortollingsfeil av klanderverdig karakter. Selv om dette i utgangspunktet kun var ment å omfatte forhold som lå i det nedre sjikt av uaktsomhetsdefinisjonen, har forvaltningspraksis de siste årene gått klart i retning av også å godta høyere grader av uaktsomhet.
Ved fastsettelsen av tollsatsen i tilbakedateringssakene, ble det gitt et påslag i forhold til hva satsen hadde vært dersom varen hadde vært korrekt deklarert. Dette var for å hindre likebehandling mellom importører som tollbehandler varene sine på riktig måte og uaktsomme aktører som brøt tollregelverk. Som hovedregel ble tollsatsen satt 20 % høyere enn ”korrekt” nedsatt tollsats på fortollingstidspunktet. Dersom tollsatsen ble satt ned til null, ble tillegget fastsatt skjønnsmessig – men slik at tollsatsen som hovedregel ble satt til kr 0,50 per kg (Selv om utgangspunktet da var kr 0,50 pr. kg, utviklet det seg etter hvert flere unntak i Landbruksdirektoratets forvaltningspraksis der et påslag på kr 0,50 pr. kg ville ha gitt uforholdsmessig store etterbetalingskrav mot den enkelte bedrift. Etter FAT § 10 tredje ledd begrenses tillegget til 5 prosent av varens verdi. Dersom tillegget overstiger en tollbelastning på kr 1 500 000, ble det foretatt en nedjustering av påslagsprosenten for beløp overskytende denne tollbelastningen).
På tollområdet er det fastlagt en streng aktsomhetsnorm, begrunnet i selvdeklarerings- prinsippet. Systemet er tillitsbasert og det reageres strengt i de tilfellene der det oppdages overtredelser. På bakgrunn av denne strenge aktsomhetsnormen, vil de fleste typetilfellene som etter praksis falt inn under "feil ved fortolling"-bestemmelsene, normalt være ansett som uaktsomme overtredelser av tollregelverket. I slike tilfeller kan tollmyndighetene ilegge importøren straff eller andre reaksjoner i medhold av tolloven kapittel 16 (typisk tilleggstoll etter tolloven § 16-10).
I praksis innebar dette et tosporet reaksjonssystem i tilbakedateringssakene. Selv om reaksjonene var ulikt begrunnet i de to regelverkene, kunne importørene oppleve det slik at to ulike etater påfører dem økonomiske belastninger for én og samme feil. Dette tosporede reaksjonssystemet innebar også at både Landbruksdirektoratet og tollmyndighetene måtte foreta en aktsomhetsvurdering knyttet til det samme saksforholdet. Etter Landbruks- og matdepartementets syn var det uheldig at slike likeartede og til dels gjensidig avhengige vurderinger ble gjort i to forskjellige etater. Ettersom vilkåret "feil ved fortollingen" dreier seg om feil knyttet til brudd på det regelverket tollmyndighetene håndhever (det vil i hovedsak si tolloven og tollforskriften), måtte Landbruksdirektoratet ta kontakt med tollmyndighetene for å fremskaffe tilstrekkelig grunnlag for sin vurdering. I saker der tollmyndighetene ikke hadde funnet grunnlag for å ilegge sanksjoner etter sitt regelverk (f.eks. i de fleste tilfellene der deklarasjonen avvises, jf. tolloven § 4-10 fjerde ledd), foreligger det imidlertid sjelden noen formalisert skyldvurdering. Det var dermed en krevende oppgave for Landbruksdirektoratet å få klarlagt grunnlaget for den aktsomhetsvurderingen direktoratet måtte gjøre på sitt forvaltningsområde. Det tosporede systemet skapte derfor unødig lang saksbehandlingstid i enkelte saker.
Etter Landbruks- og matdepartementets oppfatning ville det være hensiktsmessig å tydeliggjøre arbeidsfordelingen mellom landbruksmyndighetene og tollmyndighetene i tilbakedateringssakene. Det ble derfor foreslått å samle alle vurderinger som kan gi økonomiske belastninger for importørene i én etat. Tollmyndighetene, som forvalter av tollregelverket, er best rustet til å vurdere konsekvenser av brudd på dette regelverket. Samtidig er det en forutsetning for den nye ordningen at det ligger under landbruksmyndighetenes ansvarsområde å avgjøre om en gitt landbruksvare kvalifiserer til tollnedsettelser etter eget regelverk.
Etter høringsforslaget skal arbeidsdelingen mellom de to etatene være slik at tollmyndighetene tar stilling til om, og i hvilket omfang, det skal ilegges en administrativ sanksjon (typisk tilleggstoll), mens landbruksmyndighetene kun avgjør om varen kvalifiserer for nedsatt tollsats og fastsetter riktig tollsats. Det ble derfor foreslått å oppheve bestemmelsene om tilbakedatering (i tidligere i FAT § 10 annet og tredje ledd, RÅK-importforskriften § 3 annet og tredje ledd og UB-forskriften § 8 fjerde ledd), slik at ordningen med påslag i nedsatt tollsats bortfalt. Forslaget innebar dermed at administrative sanksjoner etter tolloven (tilleggstoll) vil utgjøre den eneste konsekvensen av de feil som importøren har begått.
Ut over å oppheve de forskriftsbestemmelsene som omhandlet vilkårene for tollnedsettelse med tilbakevirkende kraft, så departementet også behov for enkelte justeringer i ordlyden til de aktuelle bestemmelsene for å forenkle og tydeliggjøre innholdet. Dette dreide seg i hovedsak om tekniske endringer uten vesentlig materiell betydning, samt kodifisering av forvaltningspraksis. For det første ble det foreslått å presisere at tollsatsen i tilbakedateringssakene skal settes til hva den ville vært på fortollingstidspunktet, jf. forslagene til FAT § 10 annet punktum, RÅK-importforskriften § 3 og UB-forskriften § 8 annet ledd annet punktum. Dette innebærer at man i tilbakedateringssakene skal ta utgangspunkt i forholdene på det tidspunktet varene skulle vært korrekt fortollet. Videre ble det foreslått å oppheve særbestemmelsene som gav Landbruksdirektoratet adgang til å sette krav til søknadens innhold og kreve fremleggelse av vareprøver og annen dokumentasjon. Dette er forhold som allerede dekkes av direktoratets generelle hjemler til å forvalte ordningene og utføre kontroll, dvs. FAT §§ 5, 27 og 29, RÅK-importforskriften §§ 5 og 8 og UB-forskriften §§ 10 og 11. Etter departementets syn fremstod dette som en unødvendig dobbeltregulering. Det ble også foreslått en tydeliggjøring av beregningsmetoden for ny tollsats i tilbakedater- ingssaker etter UB-ordningen (UB-forskriften § 8 annet ledd). For øvrig vises til departementets høringsbrev kapittel 1.2.2.
2.2 Høringsinstansenes innspill
Høringsinstansene støtter forlaget til ny arbeidsfordelingen mellom landbruksmyndighetene og tollmyndighetene.
BDO Advokater AS, Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund (KLF), Konservesfabrikkenes Landsforening og Nord-Trøndelag Arbeiderparti støtter forslaget om å fjerne et slikt
«tosporet» sanksjonssystem i tilbakedateringssakene og samle alle vurderinger som kan gi økonomiske belastninger for importører i en etat. De mener forlaget vil innebære en forenkling og tydeliggjøring både for myndighetene og for importørene. Konservesfabrikkenes Landsforening går ut fra at det ofte kun er tale om "rene inkurier eller uvitenhet hos importørene", slik at det ikke bør ilegges noen reaksjoner. Under enhver omstendighet mener foreningen at den merbelastning som ligger i at importørene må forholde seg til to instanser for avgjørelse av sanksjoner mot det samme forhold bør avskaffes. BDO Advokater AS mener at det er fornuftig at kun tollmyndighetene foretar aktsomhetsvurderinger ved feil i tollbehandlingen, og antar at dette trolig vil gjøre saksbehandlingen både enkle og raskere. BDO Advokater AS betoner også viktigheten av å unngå at ett og samme forhold møtes med to ulike reaksjoner. For øvrig understreker de viktigheten av at departementets praksis videreføres etter endringen, slik at tollnedsettelse med tilbakevirkende kraft innvilges uansett grad av uaktsomhet.
Landbruksdirektoratet fremhever at den nye arbeidsfordelingen mellom etatene i tilbakebetalingssakene i større grad vil samsvare med etatenes respektive fagfelt, og at den vil kunne forenkle saksbehandlingen slik at saksbehandlingstiden for disse sakene vil gå ned.
Direktoratet mener videre at behovet for kontroll og oppfølging vil ivaretas ved at Tolletaten kan ilegge tilleggstoll beregnet fra ordinær toll, selv om det blir innvilget tollnedsettelse.
Landbruksdirektoratet vil ha nær kontakt med Tolletaten om tollnedsettelser med tilbakevirkende kraft.
I sitt høringssvar legger Tolldirektoratet til grunn at tilleggstoll kan ilegges selv om tollsatsen administrativt settes ned til null. Situasjonen har likhetstrekk med tilfeller der det er unnlatt å deklarere fradragsberettiget merverdiavgift. Grunnlaget for tilleggsberegningen vil være differansen mellom tollbeløpet som skulle vært betalt ved fortollingen, og tollbeløpet som ble betalt ved fortollingen. Tilleggets størrelse vil bli fastsatt i henhold til de generelle retningslinjene som gjelder for ileggelse av tilleggstoll. Det vil imidlertid være et sentralt moment ved utmålingen i hvilken utstrekning en lavere tollsats kunne vært deklarert dersom et gyldig vedtak om tollnedsettelse forelå allerede på innførselstidspunktet. Den endelige tollsatsen, fastsatt av landbruksmyndighetene, må dermed være kjent når tilleggstollen skal fastsettes. Også BDO Advokater AS har kommentert utmålingen av tilleggstoll, og mener det er viktig at tollvesenet tar hensyn til Landbruksdirektoratets vedtak om tollnedsettelse med tilbakevirkende kraft, slik at tollmyndighetene ikke etterberegner importører i slike tilfeller. I stedet må tollmyndighetene refundere differansen mellom ordinær og nedsatt toll. Dersom tollmyndighetenes kontrollperiode går over en treårsperiode kan det bli betydelige beløp, og det vil få store konsekvenser for selskapene om ikke tollmyndighetene tar hensyn til tollnedsettelser med tilbakevirkende kraft
Både Tolldirektoratet og Landbruksdirektoratet støtter for øvrig forslaget om å oppheve særbestemmelser som gir Landbruksdirektoratet adgang til å sette krav til søknadens innhold og kreve fremleggelse av dokumentasjon. Imidlertid mener Tolldirektoratet at RÅK- importforskriften § 5 (opplysningsplikt og kontroll) ikke gir Landbruksdirektoratet tilstrekkelig hjemmel til å kreve fremleggelse av vareprøver, og foreslår at dette inntas i ordlyden. Landbruksdirektoratet ber på sin side om at det presiseres i fastsettelsesbrevet at adgangen til å kreve dokumentasjon også omfatter vareprøve etc.
2.3 Departementets vurdering
Det synes å være bred støtte blant høringsinstansene for å innføre en ny arbeidsfordeling mellom landbruksmyndighetene og tollmyndighetene i tilbakedateringssakene.
Etter den nye ordningen skal landbruksmyndighetene gjøre en objektiv vurdering av om den omsøkte landbruksvaren kvalifiserer for nedsatt tollsats etter gjeldende regelverk. Det skal således ikke lenger gjøres en skjønnsmessig aktsomhetsvurdering for å avgjøre om det kan innvilges tollnedsettelse med tilbakevirkende kraft. Både importøren som tidligere har fortollet varen inn på feil varenummer og importører som har fortollet varen på riktig tollvarenummer til ordinær toll til tross for at varen kvalifiserer for nedsatt tollsats, vil i ettertid kunne ber om tollnedsettelse med tilbakevirkende kraft. Det vises imidlertid til tollovens § 12-12 nr. 4 der det som hovedregel settes en treårsfrist for endring av tollmyndighetenes vedtak til gunst.
Landbruksmyndighetenes rolle i den nye ordningen er således kun å fastsette riktig tollsats for den omsøkte varen. Det skal derfor ikke lenger fastsettes noe påslag i den nedsatte tollsatsen der importøren har gjort en fortollingsfeil av klanderverdig karakter. I den grad importøren har gjort fortollingsfeil av uaktsom karakter, vil det være opp til tollmyndighetene, som forvalter av tollregelverket, å ta stilling til om det skal ilegges en administrativ sanksjon i medhold av tollovens kapittel 12.
Tolloven § 16-10 gir tollmyndighetene hjemmel til å ilegge tilleggstoll med utgangspunkt i tolltariffens ordinære tollsats, selv om landbruksmyndighetene setter ned tollsatsen med tilbakevirkende kraft. Grunnlaget for beregning av tilleggstoll vil således være differansen mellom det ordinære tollbeløpet som ville påløpt ved korrekt klassifisering på fortollingstidspunktet og tollbeløpet som faktisk ble deklarert. Utmålingen av tilleggets størrelse vil bli fastsatt i henhold til de generelle retningslinjene som gjelder for ileggelse av tilleggstoll, jf. tollmyndighetenes veileder om tilleggstoll. Som fremhevet av Tolldirektoratet i deres høringsinnspill, vil det derfor være et sentralt moment ved utmålingen, i hvilken grad tollnedsettelser kunne vært oppnådd dersom korrekt fremgangsmåte hadde vært benyttet. Det innebærer at den endelige tollsatsen, som vil være fastsatt av landbruksmyndighetene, må være kjent når tilleggstollen skal fastsettes. Departementet ber Landbruksdirektoratet om at det etableres rutiner som ivaretar dette hensynet.
For importørene vil det være en klar forenkling at det bare er én etat som vurderer hva som skal være konsekvensen av et eventuelt brudd på tollregelverket. Departementet er enig med høringsinstansene i at den nye arbeidsfordelingen vil kunne forenkle saksbehandlingen i tilbakedateringssakene slik at saksbehandlingstiden vil kunne gå ned. Samtidig ser departementet at en generell åpning for nedsatt tollsats med tilbakevirkende kraft vil kunne resultere i et høyere antall tilbakedateringssaker. Departementet vil derfor følge utviklingen fortløpende, og vurdere behovet for å gi direktoratet hjemmel for innføre en gebyrordning for å dekke omkostningene ved saksbehandlingen (jf. forvaltningsloven § 27a).
Departementets foreslo også enkelte presiseringer i ordlyden til de aktuelle bestemmelsene for å forenkle og tydeliggjøre innholdet. Herunder ble det foreslått å oppheve bestemmelser som innebar en dobbeltregulering av direktoratets adgang til å sette krav til søknadens innhold og kreve fremleggelse av dokumentasjon. Ut fra høringsuttalelsene fra både Tolldirektoratet og Landbruksdirektoratet ser departementet at det synes å råde en viss usikkerhet rundt hvorvidt ordlyden i RÅK-importforskriften § 5 (opplysningsplikt og kontroll) gir tilstrekkelig hjemmel til å kreve fremleggelse av vareprøver. Etter bestemmelsens ordlyd plikter importørene å gi "alle opplysninger som Landbruksdirektoratet trenger for å kunne forvalte ordningen". "[R]egnskap, korrespondanse og annen dokumentasjon" er kun å anse som en eksemplifisering, og ikke en uttømmende opplisting. Etter departementets vurdering gir bestemmelsen derfor i dag tilstrekkelig hjemmel til også å kreve fremleggelse av vareprøver. Departementet har likevel valgt å ta med vareprøver i eksemplifiseringen for å hindre eventuelle uklarheter i tolkningen. Videre er bestemmelsens ordlyd justert noe i fastsettelsen for å tydeliggjøre at hjemmelen heretter omfatter både søknadssituasjonen og etterfølgende kontroll.
For øvrig fastsettes endringene i tråd med departementets høringsutkast. Det vises i sin helhet til omtalen under høringsbrevets kapittel 1.2.2.