Nasjonalt miljøprogram

Nasjonalt miljøprogram 2019 er inndelt i åtte miljøfaglige tema der jordbruket har et sektoransvar. Disse er en videreføring fra forrige nasjonale miljøprogram. For hvert tema er det utformet mål som viser til en ønsket tilstand eller utvikling. Målene søkes nådd gjennom ulike økonomiske og juridiske virkemidler som er omtalt i kapittel 3. Kapitlene under tar nærmere for seg hvert miljøtema med tilknyttede miljømål.

Tabellen under gir en sammenstilling av de miljøfaglige temaene og mål i Nasjonalt miljøprogram.

Figur 5: Miljøfaglig tema og mål i Nasjonalt miljøprogram

3.1 Kulturlandskap

Mål:

• Ta vare på og utvikle jordbrukets kulturlandskap
• Ta vare på variasjonen i jordbrukets verdifulle kulturlandskap

Jordbrukets kulturlandskap er et resultat av mange generasjoners bosetting og ressursutnytting. I innmark og utmark finnes en mosaikk av åker og eng, beitemark, tun, gjerder og andre typer natur- og kulturminneelementer. Jordbrukets kulturlandskap og kulturarv er et viktig fellesgode for samfunnet og har betydning for tilhørighet, tradisjon og verdiskapning. Ulike naturgitte forhold har gitt stor variasjon i produksjonsmåter og ressursutnyttelse i ulike deler av landet, med forskjellig særpregede kulturlandskap.

Kulturlandskapet er i stadig endring. Jordbrukets kulturlandskap er preget av både elementer fra historisk bruk og moderne drift. Samtidig viser data fra overvåkningsprogrammet 3Q at jordbruksarealer er i tilbakegang over hele landet og at gjengroing av ekstensive grasmark- og beitearealer er en følge av strukturendringene i norsk landbruk.

Det er sentralt å finne løsninger som både kan bidra til å beholde et åpent og levende jordbrukslandskap generelt og til å ivareta de spesielt verdifulle områdene (og elementene) i kulturlandskapet. I Nasjonalt miljøprogram er det derfor to mål for Kulturlandskap, ett mål for jordbrukets kulturlandskap generelt og ett mål for de mere verdifulle arealene i jordbrukets kulturlandskap. Verdifulle kulturlandskap kan være områder med en særegen karakter og langvarig, tradisjonell jordbruksdrift, for eksempel verneområder, setervoller, Utvalgte kulturlandskap i jordbruket eller Verdensarvområder.

Tiltak i Nasjonalt Miljøprogram som skal bidra til å nå målet for jordbrukets kulturlandskap generelt er blant annet nasjonalt areal- og kulturlandskapstilskudd, nasjonalt beitetilskudd, samt krav om at man ikke skal forringe kulturlandskapet. Tiltak rettet mot verdifulle kulturlandskap er primært de mer spissede miljøtiltakene som regionale miljøtilskudd, tilskudd til Utvalgte kulturlandskap i jordbruket mm.

3.2 Biologisk mangfold 

Mål:

• Ta vare på og skjøtte biologisk verdifulle arealer i jordbruket
• Bedre status for truede arter i jordbruket
• Øke bruk og vern av jordbrukets genetiske ressurser.

Temaet biologisk mangfold omfatter her genetisk mangfold, artsmangfold og naturtypemangfold knyttet til jordbrukslandskapet. Ulike driftsformer og bruk av arealer i jordbruket har gjennom århundrer skapt et mangfold av naturtyper og leveområder for arter. Flere trua arter og naturtyper i kulturlandskapet er særlig avhengige av tradisjonelle driftsformer som slått og beite. Disse driftsformene er også ressurskrevende.

En utfordring for å nå målene for biologisk mangfold er å videreføre jordbruksdrift som ivaretar arealer med et rikt biologisk mangfold. For å nå målet om å Ta vare på og skjøtte biologisk verdifulle arealer i jordbruket har Nasjonalt miljøprogram ulike regionale og lokale miljøtilskudd. Regionale og lokale tilskudd blir også gitt for å stimulere til målet om å Bedre status for truede arter i jordbruket. I de fleste tilfeller er tiltakene ikke rettet direkte mot arter, men blir gitt for en type tilrettelegging eller skjøtsel av arealer som er forventet å ha en positiv effekt for arter som hører til arealene. Under Klima- og miljøprogrammet er det flere prosjekter som ser på hvordan man kan bedre naturmangfoldet i jordbruksområder.

Gjennom sortsutvikling og avl er det utviklet et rikt genetisk mangfold av husdyr, mat og fôrvekster. Et mangfold av arter er viktig for å kunne avle frem gode egenskaper, være motstandsdyktig mot nye sykdommer og robust i møte med klimaendringene. Husdyrraser og plantesorter som ikke lenger brukes i jordbruksproduksjon, og dermed ikke i videre avl, står i fare for å gå tapt over tid. Det er et mål å ivareta genetiske ressurser gjennom aktiv bruk og vern, slik at genressursene og kunnskapen om dem er tilgjengelige. I Nasjonalt miljøprogram er det en egen ordning for tilskudd til genressurstiltak og en ordning for tilskudd til bevaringsverdige husdyrraser.

3.3 Kulturminner og kulturmiljøer

Mål:

• Bedre tilstanden til kulturminner og kulturmiljøer i jordbruket

Kulturminner er alle spor etter menneskelig aktivitet. I kulturmiljøer inngår kulturminner i en større helhet, som et gårdstun eller en setergrend. Bosetting og næringsaktivitet har siden steinalderen etterlatt seg utallige spor i landskapet, både i utmark og i innmark. Jordbrukets kulturminner kan blant annet være hustufter, gravminner og kullgroper, bygninger, steingjerder eller rydningsrøyser.

Mange av jordbrukets kulturminner er avhengig av løpende vedlikehold og forvaltning. Utviklingen med større gårdsbruk og endringer i driftsmetoder gjør at arealer blir drevet med større maskinelt utstyr og at gamle bygninger ikke lenger blir tatt i bruk. Drift og skjøtsel som tar vare på marginale arealer og tradisjonelle bygninger er blitt mindre vanlig.

Å stimulere til fortsatt drift er viktig for å hindre gjengroing rundt og på kulturminner. Nasjonalt miljøprogram har regionale og lokale miljøtilskudd for å stimulere til å bedre tilstanden til kulturminner og kulturmiljøer i jordbruket. Ordninger som Utvalgte kulturlandskap i jordbruket er også rettet mot å ta vare på kulturminner og kulturmiljøer. Nasjonale ordninger som bidrar til landbruk i hele landet er også viktig, ettersom fraflytting er en av de viktigste faktorene for at kulturminner i jordbruket ikke blir holdt synlige eller vedlikeholdt.

3.4 Friluftsliv og tilgjengelighet 

Mål:

• Bedre allmennhetens tilgang til jordbrukslandskapet

En stor del av det dyrkede arealet i Norge ligger i umiddelbar nærhet til byer og tettsteder. Jordbrukslandskap utgjør også de nærmeste arealene for mange i spredtbygde strøk. Åker, eng og kulturbeite er dermed nærmiljøet for mange. Helheten av kultur- og naturverdier i jordbrukets kulturlandskap er viktig for friluftsliv, som opplevelsesressurs og som læringsarena.

Det er et mål i Nasjonalt miljøprogram å videreutvikle allmennhetens mulighet til friluftsliv i jordbrukslandskap. Dette er primært fulgt opp med regionale miljøtilskudd som gis for å vedlikeholde og holde stier på innmark åpne. Lokale miljøtilskudd kan bli gitt for å etablere stier, skilting mm.

3.5 Avrenning til vann 

Mål

• Ingen vannforekomster i jordbruksdominerte områder skal få dårligere tilstand
• Bedre tilstanden for de mest utsatte vannforekomstene i jordbruksdominerte områder

Jordbruk er et åpent system og det vil alltid innebære risiko for uønsket tap av jord og næringsstoffer til omgivelsene. Tilførsler av jord, næringsstoffer og plantevernmidler kan gi dårligere tilstand i vann og vassdrag, både i ferskvann og langs kysten.

Avrenning fra jordbruket kan både være avgrensede enkeltutslipp (punktutslipp) og generell avrenning fra arealer. Punktutslipp kan blant annet komme fra lagre av gjødsel og silosaft, og har vært en vesentlig kilde til utslipp. I dag er arealavrenning fra jorder og grøfter den største negative påvirkningsfaktoren på vannmiljø fra jordbruket.

Overvåkning i jordbrukspåvirkede områder (JOVA-programmet) viser at tilførsler av fosfor til vann er høyest i områder der det dyrkes grønnsaker og brukes mye husdyrgjødsel. I felt med intensiv kornproduksjon og husdyrhold er det store fosfortap på grunn av erosjon og nedbør/avrenning. Nitrogentapet er størst fra grønnsaksarealer. Klimaendringer, med endringer i nedbørsmønstre, har også innvirkning på avrenning og erosjon. Tidligere virkningsfulle tiltak mot avrenning fra jordbruket kan få redusert effekt som følge av dette.  

Gjennom EU sitt Vanndirektiv og vannforskriften er Norge forpliktet til å oppnå god tilstand i vann, innsjøer, vassdrag og kyst innen 2021, med mindre noen vannforekomster har fått utsatt frist for å nå målet (2027). For vannmiljø finnes også et generelt mål om at ingen vannforekomster skal få dårligere tilstand. For alle vannforekomster hvor det er behov for å gjennomføre tiltak, skal tiltakene være igangsatt i løpet av 2018. Gjennom arbeidet med vannforskriften har det fremkommet behov for forsterket innsats mot jordbruksavrenning. Målene i Nasjonalt miljøprogram følger opp dette.

Nasjonalt miljøprogram har to mål for avrenning, formulert i tråd med målene i EU sitt vanndirektiv og vannforskriften. Det første målet er generelt og innebærer at tilstanden i vannforekomster i jordbruksdominerte områder ikke skal bli dårligere. Det andre målet er rettet mot vannforekomster i jordbruksdominerte områder som er særlig utsatte og forurensede, der tilstanden skal forbedres.  

Målene krever betydelig innsats fra jordbruket. Under Nasjonalt miljøprogram er det flere virkemidler som følger opp dette, spesielt regionale og lokale tilskuddsordninger. I snitt går om lag halvparten av de regionale og lokale tilskuddene til tiltak for å redusere avrenning fra jordbruket. Også under Klima- og miljøprogrammet er det mange prosjekter som ser på effekt og målretting av tiltak for å hindre avrenning.

3.6 Plantevernmidler 

Mål:

• Redusere helse- og miljørisikoen ved bruk av plantevernmidler i jordbruket

Kjemiske plantevernmidler er viktig for å kontrollere skadegjørere, samtidig som slike midler kan ha uønskede effekter på helse og miljø. Kjemiske plantevernmidler skal i størst mulig grad forsvinne fra det biologiske systemet etter at de har hatt sin tilsiktede virkning, og ikke finnes igjen i mengder av betydning i jord, grunnvann eller overflatevann.

Bruk av plantevernmidler varierer mye mellom år blant annet som følge av variasjoner i værforhold og variasjoner i hvor stort areal det er av ulike vekster. Til tross for økt omsetning av plantevernmidler, var den beregnede helserisikoen for brukerne av plantevernmidler og den beregnede miljørisikoen i perioden 2010 til 2014 gjennomsnittlig om lag 16 prosent lavere enn i 1996/1997 (jf. Handlingsplan for bærekraftig bruk av plantevernmidler 2016-2020). Det er likevel et mål å redusere helse- og miljørisikoen ved bruk av plantevernmidler ytterligere.

Nasjonalt miljøprogram følger opp målet både gjennom å tildele midler til prosjekter som følger opp Handlingsplan for bærekraftig bruk av plantevernmidler (se kap. 3.3.1) og gjennom regionale og lokale virkemidler. Det blir blant annet gitt regionale tilskudd til foretak som fjerner ugras uten bruk av kjemiske plantevernmidler.

3.7 Utslipp til luft 

Mål:

• Redusere utslipp av ammoniakk fra jordbruket
• Redusere utslipp av klimagasser fra jordbruket
• Øke opptak av karbon i jord

Nitrogengjødsling er en viktig kilde til ammoniakk. Ammoniakk er ikke er en drivhusgass, men forårsaker overgjødsling i naturen, helseskadelige partikler og miljøskadelig forsuring. Ammoniakkutslippene til luft er fortsatt høyere enn hva Norge er forpliktet til internasjonalt i Gøteborgprotokollen og EØS-avtalen. En revidert Gøteborgprotokoll ble vedtatt i mai 2012, der landene forplikter seg til prosentvise reduksjoner innen 2020. Norge skal redusere utslippene av ammoniakk med åtte prosent sammenlignet med utslippene i 2005. En stor andel av de nasjonale utslippene stammer fra husdyrgjødsel. Det er et mål i Nasjonalt miljøprogram å bidra til å redusere ammoniakkutslippene. Tiltak for dette er blant annet miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel under de regionale miljøtilskuddene.

Jordbruksaktiviteter, særlig husdyrhold, er opphav til utslipp av klimagasser i form av metan og lystgass. Metan fra husdyrenes fordøyelse, samt lagring og bruk av husdyrgjødsel utgjorde til sammen 2,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2017. Lystgassutslipp som følge av bruk av husdyr- og mineralgjødsel, avrenning fra jordbruksarealer og dyrking av myr utgjorde til sammen 1,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Det er stor usikkerhet knyttet til disse tallene, særlig for lystgass. I tillegg kommer CO2-utslipp fra forbrenning av olje til oppvarming og diesel til landbruksmaskiner.

Rapporten Landbruk og klimaendringer viser at det er potensielt mulig å kutte utslippene fra landbruket med inntil 20 prosent fram mot 2030. For å få til dette, trengs bedre kunnskap om effekten av eventuelle nye klimatiltak. Ulike produksjoner, driftsmåter (gjødsling, pløying etc.) og værforhold (regn/tørke, temperatur m.m.) kan gi svært ulike klimagassutslipp fra jordbruksarealene. Tiltak for å redusere utslipp fra jordbruksarealer vil være tilsvarende komplekse – der både naturgitte forhold og den spesifikke jordbruksdrifta må tas høyde for. Hovedkonklusjonen fra rapporten Klimatiltak i jordbruket er at det først og fremst er innen husdyrproduksjonen, gjødselhåndtering, energibruk og ved å ta i bruk ny teknologi man kan redusere utslippene fra gårdsnivå.

Jordbruksdriften kan også gi positive klimabidrag i form av lagring av karbon i jord. Alt jordbruk bygger på planters fotosyntese hvor plantene tar opp CO2. Det meste av dette tilbakeføres til atmosfæren, men noe blir overført til jordsmonnet og lagret mer varig. På denne måten kan jorden fungere som karbonlager. Samtidig kan dette også reverseres, eksempelvis ved oppdyrking av myr.

Tiltak for å redusere klimagassutslipp fra jordbruket og opptak av karbon i jord er under utvikling. Det jobbes både med å finne nye klimatiltak, estimere mulige utslippsbesparelser ved eksisterende tiltak, og eventuelt å målrette de mer mot reduserte klimagassutslipp eller økt karbonlagring. Det er sannsynlig at det vil komme nye tiltak i løpet av programperioden for Nasjonalt miljøprogram.

Bedre lagring og håndtering av husdyrgjødsel slik at mest mulig av næringsstoffene i gjødsla i størst mulig grad kommer til nytte for plantevekst, er et viktig tiltak for å nå alle tre målene over. Under Nasjonalt miljøprogram er det regionale tiltak for miljøvennlig spredning av gjødsel. Andre regionale miljøtiltak kan også gi positive bidrag for å redusere utslipp og/eller binde karbon i jord. Klima og miljøprogrammet, en ordning under Nasjonalt miljøprogram, er med på å fremskaffe kunnskap om mulige klimatiltak. Forskningsmidler vil også være viktig for å fremskaffe mer kunnskap om temaet.

3.8 Økologisk jordbruk

Mål:

• Stimulere til økologisk produksjon i tråd med etterspørselen i markedet

Økologisk jordbruk setter ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd. Kunnskap og erfaringer fra økologiske driftsformer kan overføres fra økologiske jordbruk til konvensjonelt jordbruk og bidra til at norsk jordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraftig. Utviklingen i produksjon og forbruk av økologisk mat henger tett sammen, og det er ønskelig at det er en balanse mellom produksjon og forbruk av økologisk mat.

Regjeringen lanserte i juli 2018 Nasjonal strategi for økologisk jordbruk. Målet er å stimulere til økologisk pro­duksjon som er etterspurt i markedet. Hovedgrep i strategien er å etablere et økologiprogram som tar utgangspunkt i prioriterte utfordringer i ulike deler av verdikjeden og bidrar til en målret­tet og effektiv bruk av virkemidler over Jord­bruksavtalen. Det skal også opprettes et dialogforum med deltagelse fra sentrale aktører innenfor økologisk produksjon, foredling, omsetning og forbruk. Utgangspunk­tet er behovet for mer samordnet innsats mel­lom ulike aktører og organisasjoner som jobber med økologisk mat i ulike deler av verdikjeden for å nå målet. I tillegg vektlegger strate­gien innsats rettet inn mot kunnskap og kompetanse, tilrettelegging for økologisk produksjon, samt utvikling av en effektiv verdikjede. Mål i Nasjonalt miljøprogram følger mål i strategien. Eksisterende tiltak for økologisk produksjon i Nasjonalt miljøprogram er direktetilskudd til økologisk jordbruk og utviklingsmidler for økologisk jordbruk (se kap. 3.3.1).