Rundskriv 2021-6 UTGÅTT

Produksjonstilskudd og avløsertilskudd – forvaltningsansvar og saksbehandling

At kontrollen skal ha et rimelig omfang i forhold til nytten og kostnadene ved kontrollen innebærer at den skal være risikobasert. Risikovurderingen skal danne grunnlag for hvilke søknader som plukkes ut til kontroll. 

Risiko = sannsynlighet x konsekvens 

Risiko er kombinasjonen av en vurdering av konsekvens og sannsynlighet. Denne vurderingen (risikovurderingen) gjør kommunene ved utarbeidelse av kontrollplanen. For sannsynlighet må det vurderes hvilke produksjoner eller søknader som har høyest sannsynlighet for feil. Relevante konsekvenser er feil utbetaling av tilskudd, ulik behandling av like tilfeller og omdømmetap som følge av mangel på kontroll.  

Søknad om produksjons- og avløsertilskudd er tillitsbasert. De maskinelle kontrollene i eStil PT reduserer risikoen for feil. Risikoen reduseres ytterligere ved at opplysninger som ikke fanges opp av maskinelle kontroller, blir kontrollert gjennom risikobasert kontroll. 

De risikobaserte kontrollene gjøres ved stedlig kontroll og/eller dokumentkontroll. Kommunen må velge den kontrollmetoden som er mest egnet til å verifisere opplysningen som skal kontrolleres. Under saksbehandling og kontroll i denne veiledningen er det beskrevet flere eksempler på informasjon og dokumentasjon som er relevant å etterspørre ved kontroll av de ulike opplysningene i søknaden.  

Saksbehandler kan velge å kontrollere hele eller deler av søknaden, men dette må begrunnes i risikovurderingen. Et foretak vil telle som kontrollert én gang uavhengig av om kontrollen gjelder bare del 1, bare del 2 eller begge registreringer. 

Alle deler av risikobasert kontroll skal dokumenteres skriftlig 

Kommunen skal ha skriftlige dokumenter som viser alle deler av den risikobaserte kontrollen. Det gjelder 

• kontrollplanen 
• anvende kontrollplanen til å plukke ut konkrete foretak 
• gjennomføring av kontrollen- skriftlig kommunikasjon med foretaket ved dokumentkontroll, og skriftlig kommunikasjon og kontrollskjema ved stedlig kontroll 
• kommunen sine funn i kontrollen og betydningen det har for tilskuddet- avvikskommentar og begrunnelse for vedtak 

Kontrollplan 

Kommunen skal utarbeide kontrollplan. Kontrollplanen skal være styrende for hvilke søknader som plukkes ut til kontroll og hvilke som ikke plukkes ut til kontroll. Kontrollplanen skal være skriftlig og utarbeides før saksbehandlingen av søknadsåret starter. Kommunen må gå gjennom kontrollplanen årlig og vurdere om risikobildet er endret.

Kontrollplanen skal inneholde: 

1. En vurdering av hvilke deler av produksjons- og avløsertilskuddet som anses å ha størst generell risiko i egen kommune. 
2. En beskrivelse av konkrete risikoindikatorer ved søknader i egen kommune. 
3. Dersom kommunen mener det er risiko ved konkrete foretak, skal det også beskrives i kontrollplanen. 

Her følger forslag til hvordan kommunen kan vurdere disse punktene. 

Forslag til kontrollplan  

A. Hvilke deler av produksjons- og avløsertilskuddet som anses å ha størst generell risiko i egen kommune  

For å vurdere dette bør kommunen stille følgende spørsmål og begrunnede svarene:  

• Er det enkelte husdyrproduksjoner, arealproduksjoner eller ordninger der kommunen vet at det er uregelmessigheter i egen kommune? 
• Er det enkelte husdyrproduksjoner, arealproduksjoner eller ordninger der det er usikkerhet om vilkårene for tilskudd i egen kommune? 
• Hvilke husdyr- og/eller arealproduksjoner er store i kommunen?  
• Annet? 

Forklaring til punktene: 

Med husdyr- eller arealproduksjoner menes dyreslag og vekstgrupper, slik det går fram av jordbruksavtalen og søknaden. Ordninger er f.eks. husdyrtilskudd, beitetilskudd, distriktstilskudd frukt og grønt, osv. 

Uregelmessigheter kan vises ved at det ikke er ønske om å følge regelverk, for eksempel at søkere ikke tar hensyn til miljøkrav i arealproduksjonen, eller innretter areal- eller husdyrproduksjonen for å maksimere tilskudd på bekostning av god drift, eller annet. 

Usikkerhet om vilkår kan skyldes at vilkårene er vanskelige å forstå, at vilkårene er endret, eller at det er feil oppfatning av enkelte vilkår blant søkere i kommunen. Det vil være flere vilkår som gjelder for en produksjon og usikkerheten kan gjelde ett eller flere vilkår som gjelder for produksjonen. 

Hvilke produksjoner som er store kan kommunene se ved bruk av rapporter eller statistikk. Både antall søkere innenfor en produksjon og totalt tilskuddsbeløp til produksjonen i kommunen vil avgjøre om en produksjon er stor.

B. Risikoindikatorer ved søknadene 

Kontrollplanen skal beskrive kjennetegn ved søknader som øker risikoen for feil (risikoindikatorer) i egen kommune. Eksempler på risikoindikatorer kan være: 

• foretak med svært lave leveranser 
• mange ulike produksjoner 
• kombinasjon av økologisk og konvensjonell drift 
• indikatorer på driftsfellesskap 
• stor økning i dyretall 
• ikke kontrollert før / lenge siden forrige kontroll 

Dette er eksempler og ikke en uttømmende liste. Kommunen kan ha færre eller flere risikoindikatorer. 

Kommunen skal beskrive risikoindikatorer i egen kommune med begrunnelse. Risikoindikatorene skal videre være førende når søknader plukkes ut til kontroll. Det kan være i kombinasjon med de deler av søknadene som er vurdert til å ha høy risiko under punkt A, men må ikke være det. 

C. Mistanke eller tips om feil hos konkrete foretak  

Det kan i tillegg være en særskilt risiko knyttet til konkrete søkere. Kommunen kan ha mistanke om feilopplysninger fra konkrete foretak. Mistanken kan bygge på erfaringer med foretaket i tidligere søknadsår, lokal kjennskap eller tips. 

Ved mistanke eller tips mot konkrete foretak bør det vurderes og beskrives: 

• Hva mistanken bygger på, 
• om det er sannsynlig at innholdet i mistanken er reell, og 

om det mistanken gjelder kan føre til feilutbetaling av tilskudd, ulik behandling av like tilfeller eller omdømmetap. 

Rapporter og søk som hjelpemiddel

I eStil PT, menyvalg «Rapporter» kan kommunene hente ut rapporter. Kommunen bør vurdere innholdet i rapportene i utarbeidelsen av kontrollplanen og ved utplukk av søknader til risikobasert kontroll. Det vil være hensiktsmessig å se på rapporter både fra inneværende søknadsår og fra fjorårets eller tidligere søknadsår. 

Fire av rapportene kan brukes til å vurdere om vilkåret om vanlig jordbruksproduksjon er oppfylt. Saksbehandlerne kan bruke rapportene til å vurdere ulike risikoindikatorer i kommunen. Videre kan rapportene brukes til å se hvilke søknader som har så lave leveranser/ salg/ reproduksjon at de bør plukkes ut til risikobasert kontroll.

Rapporten «rapport om mulige driftsfellesskap» kan saksbehandlerne bruke som et verktøy til å vurdere og avdekke mulige driftsfellesskap.

Rapporten «rapport om kontrollerte foretak» kan saksbehandlerne hente ut for flere søknadsår, og sammenligne foretakene i rapportene med eksport søknadsdata. På den måten kan saksbehandler finne foretak som ikke har blitt kontrollert før, eller hvor det er lenge siden forrige kontroll.

Rapporten «Eksport søknadsdata» inneholder informasjon fra alle søknadene og denne kan brukes til å analysere søknadsmassen. I Excel kan man for eksempel filtrere eller sortere kolonnene i rapporten for å identifisere høye verdier og høye tilskuddsbeløp. Videre kan statsforvalteren og kommunen på grunnlag av «Eksport søknadsdata» utarbeide egne rapporter og analyser som kommunen kan bruke. 

Kommunen kan også bruke funksjonene under «Avansert søk» i eStil PT. 

Anvende kontrollplanen til å plukke ut konkrete foretak

Etter at kommunene har gjennomgått kontrollplanen, skal kommunen videre plukke ut konkrete foretak til kontroll. 

De foretakene som plukkes ut skal være basert på det kommunen har beskrevet i kontrollplanen sin. Utplukket skal bestå av: 

1. Søknader med husdyrproduksjoner, arealproduksjoner eller ordninger med høy risiko i egen kommune. 
2. Søknader som har risikoindikatorer som beskrevet i kontrollplanen. 
3. Søknader fra foretak der det er mistanke om feil eller mottatt tips om feil. 

Det skal plukkes ut foretak fra både A (produksjonstype/ordninger med høy risiko) og B (har risikoindikatorer). Foretak fra C plukkes ut der det foreligger mistanke eller tips (som er reelle og kan føre til feilutbetaling, forskjellsbehandling eller omdømmetap). 

I kontrollplanens punkt A kan det være flere deler av produksjons- og avløsertilskuddet (husdyrproduksjoner, arealproduksjoner og/eller ordninger) som kommunene vurderer at har høy risiko. Kommunen må da beslutte hvilke produksjoner eller ordninger som skal kontrolleres dette året, og som det dermed skal plukkes ut konkrete foretak fra. 

Kommunen skal beskrive skriftlig hvorfor den enkelte søknad er plukket ut til kontroll. Det kan gjøres kort med å vise til risikoindikatorer eller til ordning med høy risiko jf. risikovurderingen i kontrollplanen. Hvis saksbehandler plukker ut et foretak til kontroll ved en feil, er det mulig å angre på utplukket. Angreknappen er tilgjengelig øverst i saksbehandlerskjema, i vinduet om risikobasert kontroll.

Statsforvalteren har erfaring med risikobaserte utplukk og kan veilede kommunene.  

Registrer søknader til kontroll i eStil PT

På siden «Avansert søk» og oversikten «Søkeresultat» kan saksbehandler huke av for at søknaden skal settes til risikobasert kontroll. Merk at søknaden må ha status «Mottatt» eller «Under behandling» for å kunne plukkes ut til kontroll. Søknader satt som «Foreløpig godkjent» kan ikke velges ut til kontroll som beskrevet over. Status må da settes tilbake til «Under behandling» før søknaden kan velges ut til kontroll.  

Hvis saksbehandler har registrert i eStil PT at et foretak er plukket ut til kontroll, er det ikke mulig å fjerne denne avhukingen. Der saksbehandler har registrert feil foretak som utplukket til kontroll i systemet, eller kontroll ikke gjennomføres som planlagt, beholdes statusen «Trukket ut, ikke kontrollert». Søknaden med denne statusen kan fortsatt foreløpig godkjennes og endelig godkjennes (fatte vedtak) og utbetales.  

Om dokumentkontroll

Med dokumentkontroll menes bruk av skriftlige kilder til å etterprøve opplysningene i den innleverte søknaden om tilskudd. Dokumentasjonen må gi den nødvendige informasjon som etterspørres.  

Hvis dokumentasjonen ikke gir de nødvendige opplysninger, kan foretaket pålegges å legge frem alternativ dokumentasjon eller det kan gjennomføres stedlig kontroll.  

Krav til dokumentasjonen  

Ved bruk av dokumenter som kontrollgrunnlag, må saksbehandler sette visse krav til dokumentasjonen som legges frem.  

Dokumentasjonen som legges fram må være troverdig  

Hvis dokumentasjonen ikke er troverdig, kan ikke foretaket bevise at de er berettiget tilskudd. At dokumentasjonen ikke er i samsvar med annet regelverk, kan være en indikasjon på at den ikke er troverdig. For eksempel kan det legges vekt på om kravene til dokumentasjon etter bokføringslovens regler er fulgt, der foretaket legger frem faktura eller bilag som dokumentasjon.  

Formålet med disse undersøkelsene er ikke å konstatere brudd på et regelverk som forvaltes av en annen særlovsmyndighet, men å vurdere om opplysningene oppgitt i søknaden er troverdige. Innenfor tilskuddsforvaltning kan derfor ikke brudd på formkrav i andre regelverk i seg selv, legges til grunn for avslag av tilskudd.  

Hvis foretaket heller ikke på annen måte kan sannsynliggjøre at opplysningene i søknaden er riktige, kan tilskuddet avslås.  

Hvis det i denne prosessen oppdages noe som kan være i strid med et regelverk som en annen myndighet forvalter, som for eksempel Mattilsynet eller Skatteetaten, bør det vurderes om denne myndigheten skal varsles om forholdet. 

Dokumentasjon utstedt av en konkret myndighet  

I enkelte tilfeller stilles det krav til at dokumentasjonen er utstedt av en konkret myndighet. Dette gjelder for eksempel økologisk sertifikat som må være utstedt av Debio. Hvis det er et krav at dokumentasjonen skal være utstedt av en konkret myndighet, vil det framgå av regelverk og rundskriv.  

Krav på opplysninger og utlevering av dokumentasjon rettes til søker.

Hjemmelen for å kreve opplysninger og dokumentasjon følger av forskriftens § 10. Det er adgang til å kreve alle opplysninger som kommunen, statsforvalteren og Landbruksdirektoratet finner nødvendige for å kunne forvalte ordningen.  

Pålegg om å gi opplysninger er regulert i forvaltningsloven § 14. Der søker pålegges å gi opplysninger, eller sende inn dokumentasjon, skal hjemmelen for pålegget, forskriftens § 10, angis. Søker har rett til å klage over pålegget dersom han mener at han ikke har plikt eller lovlig adgang til å gi opplysningene. Søker skal gjøres oppmerksom på klageadgangen i forbindelse med pålegget jf. forvaltningsloven § 14. 

Hvis kommunen trenger å innhente dokumentasjon som ikke finnes i offentlige registre, skal kommunen be om å få denne informasjon direkte fra foretaket. Dette gjelder selv om foretaket selv må hente inn dokumentasjonen fra andre parter. Søkers opplysningsplikt og hjemlene for kontroll retter seg mot det foretak som søker tilskudd. Retten til å avslå tilskuddet gjelder der foretaket ikke overholder sin opplysningsplikt, eller åpner for/bidrar til at forvaltningen kan gjennomføre sine kontrolloppgaver. Tilsvarende gjelder retten til å avkorte tilskuddet når foretaket ikke overholder de frister som kommunen, statsforvalteren eller Landbruksdirektoratet har satt for å kunne utføre sine kontrolloppgaver i medhold av § 10, jf. § 12 andre setning.  

Stedlig kontroll

Adgangen til å utføre kontroll ute hos foretaket, følger av forskriftens § 10 andre ledd tredje setning. Gjennomføringen av stedlig kontroll skal følge reglene i forvaltningsloven § 15. Kommunen er også bundet av utrednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven § 17 og skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.  

Tidspunkt for gjennomføring av stedlig kontroll 

Foretaket kan endre på samtlige opplysninger i søknaden frem til 14 dager etter søknadsfristen, uten at dette skal få økonomisk virkning for foretaket. Stedlig kontroll kan utføres i hele saksbehandlingsperioden. Av praktiske hensyn anbefales det likevel å gjennomføre kontrollen så nært opp til telle- og søknadsdato som mulig, men etter at fristen på 14 dager til å endre søknadsopplysningene har gått ut. 

Enkelte opplysninger kan etterregistreres i søknaden frem til 10. januar påfølgende år. Hvis søker gjør store endringer mot slutten av fristen for etterregistrering, kan det være behov for å kontrollere disse opplysningene på nytt. Se mer om behandling av etterregistrerte opplysninger i Saksbehandling og kontroll– Hvordan behandle etterregistrerte opplysninger. 

Varsel om stedlig kontroll 

Hovedregelen er at kommunen skal varsle foretaket før kontroll. Hvis det er mistanke om at foretaket vil endre kontrollgrunnlaget når det varsles om kontroll, kan kontrollen skje ved uanmeldt oppmøte. Ved uanmeldte kontroller gis informasjonen i varselet samtidig med kontrollen. Varselet kan gis muntlig. 

Dette skal fremgå av varselet  

• forskriftens § 10 som gir hjemmel for kontroll  
• at formålet med kontrollen er å sikre rett utbetaling av tilskudd 
• informasjon om hva som skal kontrolleres 
• hvilken dokumentasjon foretaket skal legge frem under kontrollen 
• informasjon om søkers plikter, herunder at innehaver eller en person som forplikter foretaket skal være til stede, og foretakets plikt til å samarbeide og fremlegge dokumentasjon for saksbehandler 
• informasjon om at utbetaling av tilskudd kan blir utsatt og at tilskuddet kan avkortes eller avslås dersom søker motsetter seg kontroll  
• informasjon om søkers rettigheter, herunder retten til å klage på beslutningen om at det skal foretas kontroll og retten til å ha et vitne til stede under kontrollen 
• forslag til tidspunkt for kontrollen (endelig tidspunkt fastsettes etter avtale med foretaket) 

Søker kan klage på beslutningen om å gjennomføre kontrollen. Klagen må fremsettes senest når kontrollen skal gjøres. Reglene for klage følger av forvaltningsloven § 15 fjerde ledd. Ved uanmeldt kontroll anbefales det å avklare dette med statsforvalteren på forhånd. Dette for at statsforvalteren skal kunne behandle eventuell klage umiddelbart slik at unødvendig venting medfører at kontrollen ikke kan gjennomføres slik som planlagt.

Gjennomføring av stedlig kontroll

Ved besøk hos foretak og samtale med den ansvarlige bør det tilstrebes et best mulig miljø for kommunikasjon. Kommunens representant(er) må være oppmerksomme på hvordan de blir oppfattet og legge til rette for at begge parter opplever kontrollen som trygg. Kommunen må være bevisst hva den kommuniserer og ikke skape unødvendig avstand. Kontrolløren må fremstå saklig og objektiv, og unngå å ta stilling til moralske og etiske sider ved kontrollobjektets handlinger.

Informer om hvilke funn som er gjort og hva kommunen har observert. Dette skal noteres i kontrollskjemaet, som signeres av foretakets ansvarlige og kommunens kontrollør. Ikke konkluder med hvilke konsekvenser funnene vil få for kommunens vedtak, men beskriv gjerne muntlig hvilke vurderinger kommunen vil gjøre og vis til når vedtak kan forventes i Altinn.

Det kan gå lang tid mellom gjennomføring av kontroll og utsending av vedtak. Kommunen må ta høyde for at foretakets ansvarlige ikke husker og forstår alt som ble sagt på kontrollen og sørge for at kommunens vurderinger kommer tydelig frem i det skriftlige vedtaket og at vedtaket er godt begrunnet.

Kontrollskjema 

Kommunen skal fylle ut et kontrollskjema i forbindelse med kontrollen. Kontrollskjemaet skal inneholde  

• navnet på de personer som er til stede 
• undersøkelsens formål og lovhjemmel 
• at det er opplysninger foretaket har gitt i søknad om produksjons- og avløsertilskudd som undersøkes  

Undersøkelsens formål og lovhjemmel og hva som kontrolleres, ligger inne i malen for kontrollskjema som kan skrives ut fra søknaden i eStil PT.  

Den som ufører kontrollen må føre på personene som er til stede. Innehaver av foretaket eller en annen person som forplikter foretaket, bør få mulighet til å se og signere kontrollskjemaet. Eventuelle merknader kan noteres på skjemaet. Kontrollskjemaet skal signeres av kommunens representant.  

Varsel til Mattilsynet 

Det følger av dyrevelferdsloven § 5 at enhver som har grunn til å tro at dyr blir utsatt for mishandling eller alvorlig svikt vedrørende miljø, tilsyn og stell, snarest mulig skal varsle Mattilsynet eller politiet. Kommunen skal kontakte Mattilsynet hvis kommunen under stedlig kontroll, eller på annen måte oppdager forhold som er i strid med dyrevelferdsloven. Dette fremgår også av avtalen «Rutiner for utveksling av informasjon mellom Mattilsynet og landbruksforvaltningen i saker om dyrevelferd» punkt 2.  

Eksempler på dette kan være at kommunen  

• under kontroll oppdager manglende fôring og stell av dyr som påvirker dyrevelferden 
• gjennom saksbehandling oppdager dyrehold hvor besetningens slaktevekter er unormalt lave 

Hvis søker motsetter seg kontroll

Utsette vedtak til saken er tilstrekkelig opplyst 

Hvis søker motsetter seg kontroll, bør kommunen utsette vedtak om tilskudd inntil saken er tilstrekkelig opplyst, eventuelt til kontrollen er gjennomført. Hvis det ikke er gjennomført kontroll som tenkt før hovedutbetalingen, og dette skyldes foretaket som skal kontrolleres, kan tilskuddet avkortes eller avslås.  

Avkorting etter § 12 andre setning 

Hvis foretaket ikke overholder de frister som kommunen, statsforvalteren eller Landbruksdirektoratet har satt for å kunne utføre sine kontrolloppgaver i medhold av § 10, kan tilskuddet avkortes etter forskriftens § 12 andre ledd. Se også kommentarer til §12 i kommentarer til regelverk om produksjons- og avløsertilskudd.

Avslå tilskudd  

Hvis foretak som motsetter seg kontroll, og unnlater å etterkomme forvaltningens krav om utlevering av relevante opplysninger, må kommunen vurdere om foretaket oppfyller opplysningsplikten i §10 første ledd. Konsekvensen av brudd på opplysningsplikten er at forvaltningen ikke har tilstrekkelig informasjon til å vurdere om foretaket oppfyller vilkårene for tilskudd, og dermed ikke kan fatte vedtak om utbetaling av tilskudd.  

Registrere opplysninger fra kontroller i eStil PT

De foretakene som er trukket ut for kontroll finner saksbehandler under fanen «Søknader» og «Avansert søk». Velg «Flere valg avansert søk», merk feltet «Trukket ut, ikke kontrollert».  

Saksbehandler må fylle inn faktiske forhold funnet ved kontroll i kolonnen «Risikobasert kontroll». I tillegg må saksbehandler fylle inn opplysninger i kolonnen «Godkjente opplysninger». Det er de godkjente opplysningene som blir lagt til grunn ved beregning av tilskudd. Det skal som hovedregel ikke godkjennes opplysninger med høyere verdi enn det foretaket har lagt inn i sin søknad, se «Saksbehandling og kontroll - Avvik mellom søkers opplysninger og godkjente opplysninger – saksbehandlers begrunnelse». 

Hvis saksbehandler for eksempel kun har kontrollert at opplysninger om salg av grovfôr stemmer, skal det kun føres inn opplysninger i kolonnen «Risikobasert kontroll» og «Godkjente opplysninger» for den aktuelle koden. For de øvrige søknadsopplysningene som ikke har blitt kontrollert, legges det ingenting (tomt felt) i kolonnen for «Risikobasert kontroll», mens «Godkjente opplysninger» skal inneholde data. 

Der det er avvik mellom opplysningene søker har gitt i søknaden og resultatet av risikobasert kontroll, og søkers feilopplysninger ville kunne medført en urettmessig utbetaling av tilskudd, skal kommunen alltid vurdere om det er grunnlag for avkorting, jf. forskriftens § 12. For veiledning om denne vurderingen se Kommentarer til produksjons- og avløsertilskuddsregelverket - § 12 Avkorting ved feilopplysninger. Kommunen skal i slike tilfeller også vurdere politianmeldelse, se Vedtak og utbetalinger - Politianmeldelse.

Rapporten «rapport over kontrollerte foretak» kan brukes til å undersøke om alle kontrollerte verdier er ført på riktig måte i eStil PT og om det er vurdert avkorting i alle tilfeller hvor det er gitt feilopplysninger.