Rundskriv 2026/7

Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel – forvaltningsansvar og saksbehandling

Forvaltningsloven og økonomiregelverket setter rammer og krav for saksbehandlingen av tilskudd. Økonomibestemmelsene stiller krav om at behandlingen av søknader om tilskudd skal følge relevante lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og forsvarlig saksbehandling. 

Økonomiregelverket stiller krav til kontroll som har en ulik tilnærming, og formål:

1. Internkontroll: Kommunen skal ha kontroll med egen saksbehandling. Internkontrollen skal tilpasses risiko og vesentlighet, og skal bidra til å sikre at regelverket følges og at saksbehandlingen er forsvarlig.
2. Obligatoriske kontroller: I tillegg skal enkelte kontroller alltid gjennomføres, uavhengig av risikovurdering. Dette gjelder blant annet

• kontroll av opplysninger fra søker, som beskrevet i kapittel 4.1.2.
• kontroll av budsjettdisponeringsmyndighet, som forklart i punkt 5.3.1.

Internkontroll er grunnlaget for en trygg og korrekt saksbehandling. De obligatoriske kontrollene kommer i tillegg og er vurdert som særlig viktige for å redusere risikoen for feilutbetaling av statlige midler.

3.1. Internkontroll 

Formålet med internkontroll er å sikre at saksbehandlingen er korrekt og effektiv. Kommunen skal ha rutiner og tiltak som forebygger, oppdager og retter opp feil. Eksempler på slike rutiner kan være vurdering av habilitet i hver enkelt sak, eller hvordan vilkår for tilskudd skal vurderes og kontrolleres.

Disse rutinene må være på plass før saksbehandlingen starter.
Det er ledelsen som har ansvaret for å påse at internkontrollen er tilpasset risiko og vesentlighet, at den fungerer på en tilfredsstillende måte og at den kan dokumenteres. 

Internkontroll handler om 

• risikovurderinger, i motsetning til tilfeldige og unødvendige kontrollaktiviteter 
• formalisering, rutiner og dokumentasjon skal være tydelige og skriftlige, ikke basert på vane eller muntlige avtaler. Det gjør systemet mindre sårbart ved utskifting av saksbehandlere.
• systematisering, kontrollarbeidet skal følges opp og vedlikeholdes over tid – det skal ikke være engangstiltak eller skje tilfeldig.

God praksis for risikovurdering

En helhetlig risikovurdering bør også inkludere vurdering av risiko for misligheter. Med misligheter menes at ansatte hos kommunen, alene eller sammen med andre, bevisst handler uredelig for å oppnå en urettmessig fordel.

Kontroll med saksbehandlingen har to hovedformål:

1. å sikre en effektiv og god forvaltning
2. å skape og opprettholde tillit til tilskuddsordningene

Internkontrollen skal tilpasses den enkelte kommunes arbeid og risiko, slik at kontrollene blir relevante og hensiktsmessige.

3.1.1 Vurdering av risiko for brudd på saksbehandlingskrav

Kommunen skal vurdere hvor det kan være risiko for at kravene til saksbehandlingen ikke blir fulgt. Risikoen vurderes ved å se samlet på:

• sannsynligheten for at et krav ikke etterleves
• konsekvensene dersom kravet brytes

Når kommunen vurderer sannsynlighet, kan det blant annet ses på om saksbehandlerne har tilstrekkelig kompetanse og kunnskap om regelverket, og om etablerte rutiner er gode nok, oppdaterte og faktisk blir fulgt.

Ved vurdering av konsekvenser skal kommunen se på hva som kan skje dersom kravene ikke følges. Feil i saksbehandlingen kan for eksempel føre til økonomisk tap for søkere og staten, svekket tillit til forvaltningen og økt ressursbruk. Klagesaker krever ofte betydelig innsats både fra kommunen og den enkelte søker.

Risikovurderingen skal særlig rette seg mot sentrale saksbehandlingskrav som følger av forvaltningsloven, økonomiregelverket, forskrift om tilskudd og kommunens egne rutiner. Dette er krav der brudd ofte får store konsekvenser. Det gjelder blant annet krav til:

• forsvarlig saksbehandling
• habilitet
• dokumentasjon og arkivering
• lik behandling av søkere
• kontroll av opplysninger
• riktig bruk av budsjettdisponeringsmyndighet

Hvilke tiltak og rutiner den enkelte kommune etablerer, skal bygge på den samlede vurderingen av risiko, sannsynlighet og konsekvens. Målet er å forebygge brudd på regelverket og sikre en trygg og korrekt saksbehandling.

3.1.2 Obligatorisk kontroller

I tillegg til kravene til kontroll av saksbehandlingen i økonomibestemmelsenes kap. 6, stiller økonomibestemmelsene i kap. 2.5 krav om enkelte konkrete kontroller. Et særlig viktig krav gjelder kontroll av budsjettdisponeringsmyndighet (BDM), jf. punkt 2.5.2.1. Kommunen skal, før saksbehandlingen starter, ha etablert rutiner som sikrer at dette kravet oppfylles.

Kravet til utøvelse av budsjettdisponeringsmyndighet er nærmere omtalt i kap. 5.3.1.

3.2. Forvaltningsloven og forvaltningsprinsippene

Forvaltningsloven har regler for habilitet, veiledning, saksbehandlingstid og taushetsplikt. Disse reglene er en del av de grunnleggende prinsippene som sikrer at forvaltningen utøver sitt arbeid på en forsvarlig måte.

Dette rundskrivet omtaler de viktigste forvaltningsrettslige reglene som gjelder kommunenes forvaltning av tilskuddsordningen. Kommunen bør jevnlig gjennomgå sin veiledningspraksis for å sikre god veiledning og lik behandling av alle søkere. Kravet om å etablere internkontroll henger tett sammen med disse reglene. Internkontrollen skal bidra til at kommunen følger forvaltningsloven i sin saksbehandling.

Nedenfor oppsummerer vi de bestemmelsene som er særlig relevante for regional og kommunal forvaltning av tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv.

3.2.1 Veiledningsplikten (§11)

Alle forvaltningsorgan har en generell plikt til å veilede innenfor sitt saksområde. Denne plikten følger av forvaltningsloven § 11. Formålet er å sette søkerne i stand til å ivareta sine interesser når de søker tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. 

Når saksbehandler veileder en konkret søker, er det viktig å sikre likebehandling og være bevisst sin rolle som objektiv forvalter av ordningen. Saksbehandler må også være oppmerksom på at ikke alle forhold i saken nødvendigvis er kjent på veiledningstidspunktet. Det kan innebære at veiledningen senere kan vise seg å være upraktisk eller feil når alle opplysninger foreligger.

Kommunene skal veilede om:

• Rettsreglene som gjelder for søknad om og tildeling av tilskudd. Kommunen må holde seg oppdatert på regelverket og tolkninger, og informere om muligheten for dispensasjon der dette er aktuelt. 
• Hvordan søknad om tilskudd skal leveres. Dette innebærer informasjon om søknadsfrister, riktig skjema og eventuelt hjelp til nye søkere i å bruke skjemaet. Samtidig må det forventes at søker i hovedsak setter seg inn i regelverket og skjemaene selv. 
• Muligheten til å klage på vedtaket og fremgangsmåten ved klage. Dersom søker uttrykker misnøye eller innsigelser mot et vedtak, skal kommunen informere om klageretten og klageprosessen.

Det er avgjørende at veiledningen er korrekt. Statsforvalteren bistår kommunen i forståelsen av regelverket og bruken av søknadssystemet. 

3.2.2 Inhabilitet (§§ 6-10)

Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven §§ 6–10 skal sikre at forvaltningen behandler hver sak på en objektiv og tillitsskapende måte. En person er inhabil når det finnes forhold som kan svekke tilliten til at vedkommende er upartisk. En inhabil saksbehandler kan verken forberede saken eller fatte vedtak, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd.

Habilitet er derfor en viktig del av forsvarlig saksbehandling og avgjørende for å opprettholde tilliten til tilskuddsordningen. Dersom en inhabil person har deltatt i behandlingen av en sak, kan dette være en saksbehandlingsfeil som gjør vedtaket ugyldig.

Praktiske forhold saksbehandler må være spesielt oppmerksom på:

• Løpende vurdering av egen habilitet:
  Saksbehandler har plikt til fortløpende å vurdere om det foreligger forhold som kan påvirke upartiskheten. Dette gjelder både før saksbehandlingen starter og underveis, dersom nye opplysninger kommer til.
• Plikt til å melde fra ved tvil:
  Dersom saksbehandler er usikker på egen habilitet, skal spørsmålet tas opp med nærmeste leder så tidlig som mulig. 
• Dokumentasjon av habilitetsvurdering:
  Kommunen bør ha rutiner som sikrer at habilitet vurderes og dokumenteres. Dersom spørsmålet er vurdert, bør det journalføres i saken slik at det senere kan etterprøves.
• Plikt til å trekke seg fra saken ved inhabilitet:
  Dersom saksbehandler er inhabil, kan vedkommende verken innhente opplysninger, ha kontakt med søker, forberede saken eller fatte vedtak. Saken skal umiddelbart overføres til en habil kollega.
• Vær varsom ved relasjoner som kan svekke tilliten til upartiskhet:
  Dette gjelder både ved familie- og vennskapsforhold, men også ved tidligere konflikter, økonomiske interesser eller andre forhold som kan påvirke eller oppfattes å påvirke saksbehandlingen. Dersom søkeren er en nær bekjent, nabo, forretningsforbindelse, tidligere samarbeidspartner eller lignende, må habilitet vurderes konkret.
• Unngå situasjoner som kan skape usikkerhet om integritet:
  Saksbehandler bør ikke delta i diskusjoner, saksforberedelser eller interne vurderinger dersom det foreligger forhold som kan svekke tilliten til habiliteten, selv om man selv mener å kunne være objektiv.

Habilitet i kommunens internkontroll

Habilitetshensyn skal inngå som en del av kommunens internkontroll. Punktene nedenfor viser eksempler på hva kommunen bør vurdere:

• ha rutiner for vurdering og avklaringer av habilitet
• sikre at alle ansatte kjenner reglene og vet hvordan de skal håndteres
• sørge for at habilitetsvurderinger blir en naturlig og dokumentert del av saksbehandlingsprosessen

3.2.3 Avledet inhabilitet

Dersom en overordnet er inhabil i en sak, kan heller ikke en direkte underordnet saksbehandler i samme forvaltningsorgan treffe avgjørelse i saken. Dette gjelder alle saksbehandlere som har overordnede i kommunen.

• Hvis administrasjonssjefen (rådmannen/kommunedirektøren) er søker, kan ingen av kommunens saksbehandlere fatte vedtak i saken.
• Alle saksbehandlere vil også være inhabile dersom kommunen eller en kommunalt drevet institusjon er søker.
• Dersom ordføreren er søker, oppstår det ikke automatisk inhabilitet. For å opprettholde tilliten til kommunens avgjørelser, bør likevel søknader fra ordføreren behandles på samme måte som søknader fra administrasjonssjefen.
• Dersom saksbehandler eller overordnet har personlig tilknytning til søkeren, eller er involvert i andre saker som gjelder samme part, bør det vurderes om dette kan påvirke upartiskheten i saksbehandlingen.

3.3. Fremgangsmåte når tilskuddssak må flyttes til annen forvaltningsenhet

Her redegjøres for rammene for hvordan kommuner og statsforvaltere skal praktisere delegasjon av budsjettdisponeringsmyndighet (BDM) i statlige tilskuddssaker. Formålet er å sikre en enhetlig og forsvarlig forvaltning i tråd med økonomiregelverket og Stortingets bevilgningsforutsetninger.

3.3.1 Adgang til delegasjon

Når en kommune forvalter statlige tilskuddsordninger, ligger BDM i den administrative linjen. Kommunens politiske organer skal ikke behandle statlige tilskuddssaker. Dette er utøvende myndighet som følger statens økonomiregelverk, ikke kommunelovens regler om politisk myndighetsutøvelse.

BDM kan delegeres til en ansatt i en annen kommune når dette er nødvendig for å sikre forsvarlig saksbehandling. Delegasjon kan benyttes ved:

• kapasitetsutfordringer
• inhabilitet
• midlertidig behov for faglig bistand

Økonomiregelverket setter ingen begrensninger på delegasjon av budsjettdisponeringsmyndighet mellom kommuner. Myndigheten er knyttet til den personen som mottar delegasjonen, ikke til kommunen som juridisk enhet. Dette skiller seg fra «settekommune»-løsninger, som gjelder politiske organers myndighet etter kommuneloven.

3.3.2 Krav til dokumentasjon og gjennomføring

Delegasjon av BDM skal alltid være skriftlig og tydelig dokumentert. Delegasjonsvedtaket må beskrive:

• hvem som mottar delegasjonen
• hvilke tilskuddsordninger den gjelder
• hvilke rammer og føringer som gjelder, inkludert budsjettmessige forhold
• varighet og eventuelle begrensninger

Delegasjonen skal gis til en person med nødvendig faglig kompetanse og kjennskap til regelverket for den aktuelle tilskuddsordningen.

3.3.3 Krav til intern kontroll

Kommunen som delegerer, har det overordnede ansvaret for at delegasjonen utøves i samsvar med gjeldende regelverk. Dette innebærer ansvar for at vedtak fattes på korrekt grunnlag, og at krav til dokumentasjon, journalføring og budsjettkontroll blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Oppfølgingen av delegasjonen skal være risikobasert og tilpasses sakstype og omfang. Delegasjonen skal vurderes jevnlig, og opphøre når behovet for delegasjon ikke lenger er til stede.

3.3.4 Formålet med delegasjon

Delegasjon av budsjettdisponeringsmyndighet skal bidra til en forsvarlig og effektiv forvaltning av statlige tilskudd. Ordningen gjør det mulig å opprettholde kontinuitet når kommuner står i midlertidige utfordringer, og sikrer at statlige midler håndteres korrekt og i tråd med regelverket. Delegasjon er også et virkemiddel for å hindre unødige forsinkelser, slik at tilskuddsmottakere får sine rettmessige vedtak innen rimelig tid. På denne måten støtter ordningen opp under kravene til god styring og kontroll i økonomiregelverket.

3.4. Om forvaltningsloven og saksforberedelse ved behandling av søknad

3.4.1 Varsel om vedtak (§16)

Når en søker har sendt inn søknad om tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv., trenger saksbehandler normalt ikke å varsle før vedtaket fattes. Søker vet allerede at saken behandles, og opplysningene i søknaden gir nødvendig informasjon.

Hvis kommunen vurderer å omgjøre et tidligere vedtak til ugunst for søker, skal det alltid sendes et forhåndsvarsel. Dette sikrer at parten får mulighet til å ivareta sine interesser, jf. forvaltningsloven § 16.

3.4.2 Utrednings- og informasjonsplikt (§17)

Saksbehandler skal sørge for at saken er godt opplyst før vedtak fattes. Vanligvis er dokumentasjonen i søknadsskjema og vedlegg nok til å behandle saken.

Hvis det er grunn til å tvile på opplysningene eller behov for å undersøke saken nærmere, bør saksbehandler innhente mer dokumentasjon. Ved avkorting for feilopplysninger eller brudd på regelverk må det alltid hentes inn flere opplysninger. Dette er nødvendig for å vurdere om det er gitt feil informasjon, hva regelverksbruddet gjelder, og om søker har handlet uaktsomt eller med vilje.

I slike saker bør saksbehandler kontakte søker slik at søker kan kommentere grunnlaget for vurderingene.

3.4.3 Begrunnelsesplikten

Forvaltningsloven § 25 stiller krav til hva begrunnelsen i et vedtak skal inneholde. Begrunnelsen skal gjøre det mulig for søker å forstå vedtaket, hvilke vurderinger som er gjort og hvilke opplysninger som er lagt til grunn. Dette er særlig viktig i saker der saksbehandlingen fører til endringer sammenlignet med opplysningene i søknaden eller det foreløpige resultatet som søkeren er forespeilet.

Vedtak om tilskudd skal alltid meddeles i et tilskuddsbrev. Landbruksdirektoratet har utarbeidet en standardmal i Agros, og denne skal alltid brukes. Saksbehandler kan ikke fravike malen, men skal sørge for at begrunnelsen i brevet er tilpasset den konkrete saken.

Utover det som følger av standardmalen, må saksbehandler gi en særskilt og konkret begrunnelse i de tilfellene der det er gjort endringer i saksbehandlingen. Dette gjelder særlig når:

• opplysninger som søkeren har lagt inn i søknaden er endret eller korrigert
• perioden det gis tilskudd for avviker fra perioden det er søkt om
• endelig tilskuddsbeløp avviker fra det foreløpige beløpet søkeren ble forespeilet ved innsending av søknaden, for eksempel som følge av manglende dokumentasjon eller fradrag som ikke er tatt med i søknaden.
• søkeren har dokumentert et behov for utvidet onnetid

I disse tilfellene skal det fremgå tydelig av vedtaket hvilke endringer som er gjort, og hvorfor.

Begrunnelsen skal angi både det rettslige grunnlaget for vedtaket og de faktiske forholdene som er lagt til grunn. Der det er utøvd skjønn, skal de viktigste hensynene som har vært avgjørende for vurderingen, komme frem. Der søknaden eller kjent dokumentasjon gir en dekkende beskrivelse av faktum, er det tilstrekkelig å henvise til denne.

Kravene til begrunnelse gjelder tilsvarende ved avvisning, omgjøring og avslag. Når det fattes nytt vedtak i slike saker, er vedtaksmalen ikke forhåndsutfylt, og saksbehandler må selv sørge for at alle relevante opplysninger, vurderinger og begrunnelser fremgår klart og fullstendig av vedtaket.

En tydelig og presis begrunnelse er en forutsetning for rettssikkerhet, likebehandling og tillit til ordningen, og skal alltid vurderes opp mot den enkelte sak, også når standardmal benyttes.