Rundskriv 2026/3

Produksjonstilskudd og avløsertilskudd - kommentarer til regelverk

11.1 Generelt om avkorting 

Bestemmelsen regulerer avkorting ved brudd på annet regelverk. Avkorting innebærer at man gjør en reduksjon i tilskuddet som foretaket oppfylte vilkårene for å motta. Hvis foretaket ikke oppfyller vilkårene for å motta produksjons- eller avløsertilskudd, skal tilskuddet avslås. 

11.2 Første ledd: Avkorting ved brudd på annet regelverk for jordbruksvirksomhet 

Bestemmelsen regulerer avkorting ved brudd på annet regelverk for jordbruksvirksomhet. Formålet er å hindre at ulovlig virksomhet støttes, selv om regelverksbruddet ikke skjer på tilskuddsmyndighetenes ansvarsområde. Bestemmelsen er viktig for å sikre at samfunnets fellesmidler forvaltes på en forsvarlig måte. 

Merk at saker om brudd på dyrevelferdsregelverket, skal vurderes opp mot grunnvilkår om vanlig jordbruksproduksjon (jf.§ 2). Se «vurdering ved brudd på dyrevelferdsregelverket» under § 2 for nærmere retningslinjer. Avkortingsbestemmelsen skal ikke brukes i disse tilfellene. 

11.2.1 Vilkår for avkorting ved regelverksbrudd 

Følgende vilkår må være oppfylt før forvaltningen har hjemmel til å fatte vedtak om avkorting etter § 11 første ledd: 

11.2.1.1.1 Foretaket må drive eller ha drevet virksomheten i strid med «annet regelverk for jordbruksvirksomhet»  

Det er kun overtredelse av regelverk som har tilknytning til produsentens utøvelse av jordbruksdrift som kan medføre avkorting i utbetalingen. Som hovedregel vil dette omfatte regelverk innenfor Landbruks- og matdepartementets myndighetsområde. Men også regelverk underlagt andre departement vil kunne være relevant, typisk miljø- og forurensningsregelverk. Det avgjørende er at utøvelse av jordbruksdrift er det karakteristiske for regelverksbruddet. Slik unngår man at generelle regler som også gjelder for virksomheten, uforholdsmessig benyttes som grunnlag for avkorting. Som eksempel vil ikke brudd på veitrafikkloven kunne gi grunnlag for avkorting.

11.2.1.1.3 Foretaket må ha handlet «uaktsomt eller forsettlig» 

Foretaket må ha handlet «uaktsomt eller forsettlig» ved overtredelsen av den aktuelle særregelen. Dette innebærer at forvaltningen må konstatere at søker handlet minst «simpelt uaktsomt» før forvaltningen har adgang til å fatte vedtak om avkorting (jf. første ledd). Siden et vedtak om avkorting som utgangspunkt kan få stor økonomisk betydning for søker, er det viktig at forvaltningen skriver vurderingen av om skyldvilkåret er oppfylt eksplisitt i vedtaket. 

Utgangspunktet for vurderingen er at søkere av produksjonstilskudd som selvstendig næringsdrivende er underlagt et strengt aktsomhetskrav, og det forventes at søkere kjenner til relevante regelverk for jordbruksvirksomhet. 

Simpel uaktsomhet foreligger når søker burde forstått at den aktuelle handlingen innebar en overtredelse av den aktuelle særregelen. 

Grov uaktsomhet foreligger når søker måtte forstå at den aktuelle handlingen innebar en overtredelse av den aktuelle særregelen. 

Forsett foreligger når søker med viten og vilje utførte den aktuelle handlingen, selv om han/hun visste at dette innebar en overtredelse av den aktuelle særregelen. 

Hvis forvaltningen fatter vedtak om avkorting uten å ha vurdert og konkludert på om skyldvilkåret er oppfylt i vedtaket, kan dette anses som en rettsanvendelsesfeil. Hvorvidt en slik feil kan føre til at vedtaket må anses ugyldig, og dermed kan omgjøres etter fvl. § 35 første ledd bokstav c, vil bero på en konkret helhetsvurdering. 

11.2.1.1.4 Kommunen «kan» avkorte i tilskuddet, men skal alltid vurdere avkorting 

Dersom vilkårene redegjort for over er oppfylt i den enkelte sak, «kan» tilskuddet avkortes. Forvaltningen skal altså foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak av om det bør reageres med avkorting i foretakets tilskudd eller ikke. 

11.2.2 Regelverksbruddet må karakteriseres som alvorlig/grovt 

For at det skal være aktuelt å avkorte i et foretak sitt tilskudd, må regelverksbruddet kunne karakteriseres som alvorlig/grovt. Avkorting i tilskudd er ment å være en sekundær reaksjonsmulighet, i de tilfellene der det er viktig å markere at den lovstridige driften ikke støttes med tilskuddsmidler. Det vil si ved grove regelverksbrudd. Forvaltningen må derfor foreta en konkret vurdering av alvorlighetsgraden i den enkelte sak, og kun fatte vedtak om avkorting der regelverksbruddet etter en konkret vurdering må anses som grovt. 

I vurderingen av bruddets alvorlighetsgrad vil det være av betydning om særlovmyndigheten selv har karakterisert regelverksbruddet som alvorlig. Videre vil det være relevant å se hen til om det er tale om gjentatte og/eller vedvarende regelverksbrudd. Dersom forvaltningen er i tvil om bruddet er alvorlig nok, kan et relevant moment være om særlovsmyndigheten selv har vurdert regelverksbruddet som så alvorlig at de har benyttet egnede reaksjonsformer etter eget regelverk. 

11.2.3 Avkortingens størrelse 

Dersom vilkårene nevnt over er oppfylt, kan forvaltningen avkorte «hele eller deler av det samlede tilskuddet som tilfaller foretaket». Med «det samlede tilskudd» menes utbetaling av tilskudd til alle typer produksjoner foretaket driver. Det kan dermed avkortes i alt produksjons- og avløsertilskudd «som tilfaller foretaket». Forvaltningen må foreta en konkret helhetsvurdering av hvor mye som er rimelig å avkorte i den aktuelle saken, der det må legges vekt på forholdsmessigheten mellom berettiget tilskudd og avkortingens eventuelle størrelse. 

Relevante momenter ved vurderingen av avkortingens størrelse er blant annet 

• overtredelsens størrelse eller alvorlighet 
• overtredelsens varighet 
• graden av skyld 

11.3 Andre og tredje ledd: Spesielt om gjødslingsplan og journal over plantevernmidler 

Bestemmelsen gjelder avkorting ved 

• brudd på forskrift om gjødslingsplanlegging (kun for søknadsåret 2025 og tidligere)
• manglende føring av journal over plantevernmidler 

Hvis foretaket er pålagt å ha journal over plantevernmidler, og foretaket ikke har dette eller journalen er mangelfull, skal det avkortes i tilskuddet. Der foretaket har krysset av for at det har journal over plantevernmidler som er i samsvar med forskriftene, og det ved kontroll oppdages at journalen mangler eller er mangelfull, skal saksbehandler også vurdere om foretaket skal avkortes for feilopplysning etter  § 12. Dersom søknaden gjelder søknadsåret 2025 eller tidligere, gjelder det samme for gjødslingsplan som for journal over plantevernmidler.

11.3.1 Krav til journal om plantevernmidler 

Kravene til journal over plantevernmidler fremgår av forordning (EF) nr. 1107/2009 art. 67 første ledd i forskrift av 6.5.2015 nr. 455 om plantevernmidler. Kravene som gjelder ved søknad om produksjonstilskudd, er tatt inn i forskriftens § 11 tredje ledd, og gjort til et eget avkortingsgrunnlag. I forskrift om plantevernmidler stilles det krav som går utover kravet til journal over plantevernmidler i produksjonstilskuddforskriften. Plantevernmiddelforskriften krever blant annet at alle som benytter plantevernmidler skal ha journal om beskyttelse av vannmiljø og journal om integrert plantevern. Dette er ikke et krav i produksjonstilskuddforskriften. I vurderingen av om det skal avkortes i tilskuddet etter bestemmelsen, skal det derfor tas utgangspunkt i § 11 tredje ledd, og ikke forskrift om plantevernmidler. Dersom Mattilsynet har fattet vedtak om at de øvrige kravene i forskrift om plantevernmidler ikke er oppfylt, omfattes regelverksbruddet av §11 første ledd. 

11.3.2 Avkortingens størrelse 

Avkortingsbeløpet skal være rimelig og forholdsmessig, og må derfor vurderes konkret i hver enkelt sak med utgangspunkt i normene som fremgår under. Dette for å oppnå forholdsmessighet mellom bruddets alvorlighet og konsekvensen i tilskuddsutbetalingen. Selv om avkortinger etter § 11 tredje ledd er skjønnsmessig, bidrar normene til likebehandling av søkerne.

Der foretaket ikke har journal over plantevernmidler, er normen at det totale tilskuddet til jordbruksareal avkortes med 20 prosent. Det totale tilskuddet til jordbruksareal omfatter areal- og kulturlandskapstilskudd samt tilskudd til økologisk arealproduksjon.

Der det konstateres at journal over plantevernmidler er mangelfull, er normen at det skal avkortes inntil 20 prosent av det totale tilskuddet til jordbruksareal. I denne vurderingen må det legges vekt på hvor mangelfull plantevernmiddeljournalen er. Momentene redegjort for under om vurderingen av avkortingens størrelse § 11 første ledd kan også være relevante for vurderingen av størrelsen på avkortingen som følge av manglende eller mangelfull journal over plantevernmidler.

Noen eksempler for anvendelsen av normen er: 

• Eksempel 1: Om foretaket har krysset «nei» i søknadsskjema på om det har journal over plantevernmidler, og samtidig krysser «ja» for at det har brukt plantevernmidler, avkortes foretaket med 20 prosent av det totale tilskuddet til jordbruksareal. 
• Eksempel 2: Foretaket har opplyst at det har en journal over plantevernmidler i søknaden, men etter kontroll blir denne konstatert som mangelfull. Avkorting skal da foretas med inntil 20 prosent av det totale tilskuddet til jordbruksareal. I tillegg må kommunen vurdere avkorting som følge av feilopplysning etter § 12. 

11.3.3. Krav til gjødslingsplan gjelder kun for søknadsåret 2025 og tidligere

Fram til og med søknadsåret 2025, var foretak som mottok produksjonstilskudd pålagt å ha en gjødslingsplan, jf. forskrift 1. juli 1999 nr. 791 om gjødslingsplanlegging. Dersom foretaket manglet gjødslingsplan, eller planen var mangelfull, skulle produksjonstilskuddet avkortes. Se nærmere retningslinjer for tidligere søknadsår i tidligere versjoner av rundskrivet (nederst på siden for kommentarrundskrivet).

Ny forskrift om lagring og bruk av gjødsel mv. (gjødselbrukforskriften) trådte i kraft 1. februar 2025. Fra samme tidspunkt ble virkeområdet til forskrift om gjødslingsplanlegging endret, slik at forskriften kun er gjeldende for vekstsesongen 2025 og tidligere. Selv om det fortsatt er krav til gjødslingsplan etter den nye gjødselbrukforskriften, skal det fra og med søknadsåret 2026 ikke lenger avkortes i produksjonstilskuddet etter § 11 andre ledd ved manglende eller mangelfull gjødslingsplan. Kravet til gjødslingsplan skal følges opp etter gjødselbrukforskriftens bestemmelser (og forskriftens hjemmelslover), og ikke gjennom avkorting i produksjonstilskudd. Ved alvorlige brudd på gjødselbrukforskriften, kan det være aktuelt å vurdere avkorting etter § 11 første ledd (brudd på annet regelverk). Dette gjelder først og fremst regelverksbrudd av særlig alvorlighetsgrad, der det er viktig å markere at den lovstridige driften ikke støttes. En manglende eller mangelfull gjødselplan utgjør ikke et alvorlig brudd på gjødselbrukforskriften. I kapittel 11.2 finner du mer veiledning om avkorting ved brudd på annet regelverk, blant annet hvilke vilkår som må være oppfylt for å kunne avkorte etter bestemmelsen.

11.4 Tilbakehold av tilskudd

Forvaltningen har adgang til å holde tilbake tilskudd etter forskriften § 11. Så lenge forvaltningen har adgang til å avkorte, vil de også alltid ha hjemmel til å gjøre noe som er mindre byrdefullt, det vil si holde tilbake tilskudd inntil det regelverksstridige forholdet er rettet. Vilkårene for å avkorte etter § 11 første ledd må også være oppfylt ved vedtak om tilbakehold. Det må gå frem av vedtaket at vilkårene for å avkorte er vurdert. Videre skal kommunen både ta stilling til om det er hensiktsmessig å holde tilbake tilskuddet, og om det er rimelig å holde tilbake hele eller deler av tilskuddet. Kommunen må skrive denne vurderingen i vedtaket.

Det vil sjelden være hensiktsmessig å fatte vedtak om å holde tilbake tilskudd. 

Det vil aldri være aktuelt å holde tilbake tilskudd i tilfeller der Mattilsynet har fattet vedtak om brudd på dyrevelferdsregelverket. Slike saker skal vurderes etter grunnvilkåret om vanlig jordbruksproduksjon i forskriften § 2. 

For saker som gjelder brudd på andre regelverk for jordbruksvirksomhet, skal avkorting etter § 11 første ledd kun benyttes i saker der regelverksbruddet er grovt. Hovedregelen er at det ved grove regelverksbrudd skal fattes vedtak om avkorting etter § 11, ikke tilbakehold av tilskudd. 

I saker hvor det er uavklart om søker har brutt annet regelverk for jordbruksvirksomhet, kan det være grunnlag for å avvente vedtak om utbetaling av produksjonstilskudd og avløsertilskudd. Dette vil kun være aktuelt for en kortere periode for å få saken tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Et vedtak må likevel fattes innen rimelig tid, sett i forhold til hva saken gjelder, jf. forvaltningsloven § 11a. En slik avventing av vedtaket er ikke det samme som å fatte et vedtak om tilbakehold av tilskudd etter forskriften § 11.