Rundskriv 2023/7

Tilskudd til veterinærreiser – forvaltningsansvar og saksbehandling

5.1 Internkontroll hos statsforvalter

Saksbehandlingen til statsforvalter vil bestå i å behandle de søknadene som er plukket ut til manuell behandling av de maskinelle kontrollene eller av statsforvalteren.

For å sikre korrekt saksbehandling, skal statsforvalteren ha etablert systemer, rutiner og tiltak som blant annet har til hensikt å forebygge, avdekke og korrigere feil og mangler. Dette fremgår av kapittel 6.3.8.1 og kapittel 2.4 i Reglement om økonomistyring i staten. Tiltakene skal bidra til å sikre korrekt

• registrering av faste data
• saksbehandling, herunder dokumentasjon av fastsettelse av tilskuddsbeløp
• registrering av vedtak om tilskudd
• utbetaling av tilskudd til rett mottaker til rett tid
• registrering i regnskapet
• behandling av dokumentasjon fra tilskuddsmottaker

Statsforvalterens forvaltning av tilskuddet foregår i samarbeid med Landbruksdirektoratet, slik at de enkeltes oppgaver til sammen sikrer korrekt saksbehandling. Statsforvalteren har først og fremst ansvar for saksbehandlingen, registrering av vedtak og behandlinga av dokumentasjon fra tilskuddsmottaker. Øvrige oppgaver gjøres normalt av Landbruksdirektoratet. Tiltakene må derfor sees i sammenheng.

Direktoratet har bl.a. ansvar for søknads- og saksbehandlingssystemet som sørger for at søkerne oppgir nødvendige reisedata i søknadene og som sikrer at automatiserte kontrollmekanismer, regler, grenseverdier og satser til enhver tid er oppdaterte. Direktoratet har også anvaret for å utbetale tilskuddet, foreta nødvendige registreringer i regnskapet og rapportverktøyet til ordningen som statsforvalterne kan benytte for å hente ut og systematisere søknadsdata som grunnlag for risikovurderinger.

5.2 Transaksjonskontroller

Transaksjonskontroller er oppgaver som utføres av ansatte med ulike roller og fullmakter. Hver transaksjonskontroll baserer seg på ulike kontrolloppgaver.

Kontroll av utgifter er et element i internkontrollen, og skal bl.a. sikre at tilskudd blir håndtert i samsvar med gjeldende lover og regler. Statsforvalter må derfor ha systemer og rutiner som sikrer at oppgavene blir gjort. Kravene i økonomiregelverket sidestiller maskinelle kontroller av utgifter med manuelle. Det er særlig to av transaksjonskontrollene som er relevant for statsforvalteren. Dette er krav til utøvelse av budsjettdisponering og attestasjon, som er omtalt nedenfor.

5.3 Krav til utøvelse av budsjettdisponering

Alle disposisjoner som medfører økonomiske forpliktelser, skal godkjennes av en ansatt hos statsforvalteren som har budsjettdisponeringsmyndighet. Vedtak om tilskudd til veterinærreiser er en slik disposisjon.

Virksomhetslederen som har budsjettdisponeringsmyndighet, kan delegere denne helt eller delvis til ansatte på lavere nivåer. Delegering av budsjettdisponeringsmyndighet skal være skriftlig.

Statsforvalter skal ha rutiner for tilfredsstillende oppfølging av delegert budsjettdisponerings­myndighet. Når ansatte slutter eller går over i andre stillinger bør statsforvalter ha rutiner som sikrer at rollen og tilganger endres.

Før en ansatt med budsjettdisponeringsmyndighet som gjennomfører disposisjoner, setter kapittel 2.5.2.1 i Reglementet for økonomistyring i staten  krav om at vedkommende skal

1. påse at det er hjemmel for disposisjonen i stortingsvedtak, tildelingsbrev eller andre vedtak og at disposisjonen ellers er i overensstemmelse med gjeldende lover og regler
2. påse at det er budsjettmessig dekning for utbetalingen
3. påse at disposisjonen er økonomisk forsvarlig

I praksis vil det å skulle påse at det er hjemmel for disposisjonen etter a), være å påse at vedtaket er i henhold til tilskuddsregelverket og rundskrivene på Landbruksdirektoratets nettsider. Informasjon om budsjettmessig dekning for tilskuddet som skal innvilges, følger av omtalen av de økonomiske rammene i dette rundskrivet.

5.4 Attestasjon

Alle tilskuddsbeløp skal være attestert  før utbetaling kan skje, jf. kapittel 6.3 og kapittel 2.5.2.2 i Reglement for økonomistyring i staten. For tilskudd til veterinærreiser skjer attestasjon maskinelt i det elektroniske fagsystemet.

5.5 Arbeidsdeling

Det er stilt forholdsvis få krav til arbeidsdeling utover at den skal være forsvarlig – som følger av kravet til internkontroll. Ved manuell behandling av tilskuddet er det et krav at det er en person som har saksbehandlerrollen og en som har godkjennerrollen. På denne måten har man etablert en arbeidsdeling i tråd med reglement for økonomistyring i staten.

5.6 Krav til dokumentasjon av hvem som har utøvd budsjettdisponerings­myndighet

Bekreftelsen av hvem som utøvd budsjettdisponering skal fremgå av tilskuddsbrevet. For denne ordningen fremgår det ikke av tilskuddsbrevet hvem som har gjort dette. I praksis blir dette kravet ivaretatt automatisk av Agros i form av elektronisk sporing.

5.7 Kontroll av informasjon fra tilskuddsmottakere

Ifølge kap. 6.3.8.2 i reglement om økonomistyring i staten skal Statsforvalteren kontrollere informasjonen tilskuddsmottakeren sender inn som har betydning for søknadsbehandlingen. Gjennomførte kontrolltiltak skal dokumenteres på en tilfredsstillende måte.

Kontrollen skal tilpasses tilskuddsordningen og målet med den, og  ha et rimelig omfang i forhold til nytten og kostnadene ved den.

Statsforvalteren skal kartlegge henholdsvis risiko for at det oppstår feil på grunn av problemer med fortolkning av tilskuddsvilkårene og risiko for uregelmessigheter. Ut fra en vurdering av det samlede risikonivået og hva som er de vesentligste risikomomentene, skal det fastsettes hvilke kontrollpunkter som er mest aktuelle, og hvem som skal foreta kontrollen. Vurderingen må baseres på sannsynligheten for feil og konsekvensene av feilen.

Statsforvalteren har ansvar for at vedtak om tilskudd fattes på riktig grunnlag, og skal følge opp dette ansvaret gjennom kontroll av at utbetalingene av tilskuddet blir korrekte. Kontroll skal som hovedregel skje i forbindelse med saksbehandlingen og før vedtak fattes. Dette er et viktig og effektivt kontrollprinsipp. Statsforvalteren skal kontrollere informasjon i søknader som er plukket ut til manuell behandling av de maskinelle kontrollene, samt søknader som statsforvalter plukker ut til kontroll, basert på en risikobasert vurdering. 

5.8 Utplukk av søknader til kontroll

Statsforvalteren har ansvar for å gjennomføre lokaltilpasset, risikobasert kontroll av søknader som er merket for automatisk behandling. Kontrollen skal ha et rimelig omfang i forhold til nytten og kostnadene ved kontrollen.   

Risikovurderingen bør gjøres som en del av risikovurderingen av ordningen som statsforvalteren skal bekrefte til Landbruksdirektoratet i henhold til hovedinstruksen pkt. 5.3.10.3 Forvaltning av økonomiske virkemidler.

Noen søknader blir stoppet i den maskinelle kontrollen og må behandles manuelt. Grenseverdiene for utplukk av reiser til manuell behandling gjennom de maskinelle kontrollene er like i hele landet, og de er i første omgang satt ganske høyt fordi det ikke skal bli plukket ut flere reiser enn nødvendig til manuell behandling. Dette er forhold som kan være beheftet med risiko frem til grenseverdiene er gjennomgått og eventuelt justert til korrekt nivå. Gjennomgang av grenseverdiene er planlagt gjennomført i løpet av 2023.

Søknader som ikke blir stoppet av de maskinelle kontrollene blir de liggende på vent i Agros, og er tilgjengelig for statsforvalteren i 14 dager før de går til automatisk behandling. I løpet av denne perioden har statsforvalteren anledning til å ta de til side for kontroll og eventuelt manuell behandling.

5.9 Hvordan statsforvalteren kan plukke ut søknader til risikobasert kontroll

Rapportene for uthenting og systematisering av søknadsdata er et verktøy som vil være til hjelp i statsforvalterens risikovurdering. Totalt 11 ulike rapporter er laget til ordningen.

Navn på rapport	Opplysninger som kan hentes via rapporten
Besøk	Alle besøk hver veterinær har avlagt og antall reiser, hvilke produsenter de har besøkt, fordeling på helse- og seminbesøk, dyreslag og besøkssted.
Bom	Bomkostnader, parkering mv. som veterinæren har registrert, uavhengig av tilskuddsrute, fordelt på veterinær og bom.
Distanse	Distanser som det er gitt tilskudd til, fordelt på veterinær, reiser og ulike transportmidler. Den viser også hvordan distansene som er sendt inn i valgt periode, er fordelt på reise-måneder.
Drosje	Veterinærenes oppgitte bruk av kommersiell transporttjeneste som følger vei, hovedsakelig drosje: Utlegg inkl. mva, reise- og ventetid. Uavhengig av tilskuddsrute.
Ferjer (tid)	Veterinærenes oppgitte reise- og ventetider ved ferjebruk, uavhengig av tilskuddsrute, fordelt på veterinær, ferjestrekning og reiser. Ferjekaier vist i kart.
Ferjer (utgift)	Utgifter til alle ferjer, uavhengig av tilskuddsrute, slik veterinæren har oppgitt, fordelt på veterinærer og reiser. Variasjoner i oppgitte ferjepriser per ferje og veterinær.
Skyssbåt	Veterinærenes oppgitte bruk av kommersiell transporttjeneste som ikke følger vei, hovedsakelig skyssbåt: Distanse, totalt utlegg ekskl. mva, reise- og ventetid. Beløpene er hva veterinæren har ført opp i søknaden, og er ikke avgrenset av tilskuddstakene.
Stengt vei	Alle veistengninger som hver enkelt veterinær har registrert, og årsaken til veistengningen.
Søknadsbeløp	Søknadsbeløp totalt, per veterinær, per reise og fordelt på transportmiddel, tid på reise og utlegg.
Utgangs- og endepunkt	Antall forskjellige utgangs- og endepunkt hver veterinær har registrert.  Hvilke reiser som er foretatt innenfor den veterinære vakttjenesten.
Utgangspunkt i kart	Kart som viser det mest brukte utgangspunktet per veterinær for reiser som er sendt inn i valgt fylke og periode.

Følgende momenter kan være beheftet med risiko og er aktuelle å undersøke nærmere for å avgjøre hvilke søknader som bør kontrolleres grundigere (listen er ikke uttømmende): 

• høye søknadsbeløp per veterinær/reise
• lange reiser
• billettpris for en og samme ferjestrekning varierer mellom veterinærer og reiser
• reise- og ventetid for en og samme ferjestrekning varierer mellom veterinærer og reiser
• bomutgifter for en og samme bom varierer mellom veterinærer og reiser
• høye utgifter ved bruk av kommersiell transporttjeneste
• stengte veiløp
• veterinæren har flere ulike utgangs- og endepunkt for reisene sine
• mange veterinærbesøk av én spesifikk eller flere veterinærer til samme produsent
• veterinærer som venter lenge med å søke, dvs. at de samler opp reiser for mange måneder før de søker, jf. at søknadsfristen er 90 dager
• forhistorie med feil i søknadsdata   

Den enkelte statsforvalter må selv ta stilling til hvilke kontrolltiltak det er aktuelt å benytte seg av i eget fylke, basert. Ved kontroll av søknadsopplysninger kan følgende tiltak være aktuelle 

• Kontrollere om reisen ble foretatt på den mest hensiktsmessige måten. Mer informasjon om hva som menes med dette finnes under omtalen av § 5. Søknadsløsningen er programmert til å beregne raskeste rute med eget kjøretøy for reisen. I noen tilfeller vil ikke dette være den mest hensiktsmessige måten å foreta reisen på, og i slike tilfeller må veterinæren bruke veistengingsfunksjonen i løsningen for å endre ruta. Dersom veistengingsfunksjonen blir brukt i utstrakt grad for å gi rutevalg som fører til større tilskuddsutbetaling, og dette ikke er avklart med statsforvalteren på forhånd, kan det være grunn til å kontrollere forholdet nærmere.     
• Kontrollere om tilskudd for reiser som ikke er foretatt som ledd i den kommunale vakttjenesten, er beregnet fra nærmeste tilgjengelige veterinærforetak. For å kunne foreta en slik kontroll, må statsforvalteren ha oversikt over de ulike produksjonsdyrveterinærenes faste kontorsteder, og hvilke veterinærer som har kompetanse på embryoinnlegging. Regelen er ment å ha preventiv effekt, og er mest aktuell å kontrollere i områder eller situasjoner med konkurransepraksis. Vi minner om at statsforvalteren har mulighet til å dispensere fra denne regelen. Se nærmere omtale av dette under omtalen av § 7.  

5.10 Forhold som er beheftet med lav risiko

Å kontrollere om reisen er gjennomført vil være nødvendig i mindre grad enn tidligere. Dette henger sammen med at alle besøk som skal inngå i en reise som veterinæren vil søke om reisetilskudd for, må registreres i Dyrehelseportalen, hvor flere aktører har tilgang til de samme dataene. 

Husdyrprodusentene har for eksempel tilgang til Dyrehelseportalen og kan se opplysninger som veterinærene legger inn om besøk hos dem, og Geno får oversendt opplysninger om alle seminbesøk. Dersom statsforvalteren likevel skulle finne grunn for å kontrollere om en reise er gjennomført, vil et typisk tiltak være å kontakte veterinæren for å be om dokumentasjon på at besøkene på reisen har funnet sted. Her vil det være relevant å be om kopi av faktura. 

Å kontrollere om formålet med den omsøkte reisen var veterinærtjenester på husdyr, vil også i mindre grad enn tidligere være aktuelt. Dette henger sammen med filteret i løsningen som sikrer at det kun er mulig å søke om tilskudd til besøk som har veterinærtjenester for husdyr som oppgitt formål. Unntatt fra denne regelen er behandling av hest og husdyr som tilhører hobbyforetak. Filteret i løsningen skiller ikke mellom hest som gir foretak rett til avløsertilskudd og andre hester. Det kan heller ikke skille ut besøk til foretak som kun driver med hobbyvirksomhet.

Typiske kontrolltiltak vil kunne være å undersøke i egne registre om rekvirentens foretak mottar avløsertilskudd. Det er imidlertid ikke et krav at rekvirent har søkt om eller fått avløsertilskudd.

5.11 Kontroll med bruk av kommersiell transporttjeneste

Det kan være vanskelig for statsforvalter å overprøve veterinærens vurdering av når det er nødvendig og mest hensiktsmessig å bruke kostbar kommersiell transporttjeneste fremfor rutegående skyss til oppdrag av akutt karakter. Det er flere grunner til dette, som statsforvalter må ta i betraktning ved kontroll

• Det først er når veterinærene kommer til besøksstedet at de kan slå fast om oppdraget var så akutt at bruken av den aktuelle transporttjenesten kan forsvares.
• Det er veterinærene som har kompetanse til å vurdere hva som er forsvarlig responstid ut fra rekvirentens beskrivelse av oppdraget.
• Det er veterinærene som må ta stilling til hvor lenge det er forsvarlig at de ikke er tilgjengelige for nye oppdrag.

5.12 Dokumentasjon av gjennomførte kontroller

Gjennomførte kontrolltiltak skal dokumenteres på en tilfredsstillende måte. Det å dokumentere de kontroller man har gjort er et virkemiddel for å sikre etterprøvbarhet. Målet er ikke å dokumentere mest mulig, men å dokumentere de kontroller som er gjort som anses som en nødvendig del av grunnlaget for vedtaket om tilskudd. Statsforvalteren bør beskrive kontrolltiltak som er gjennomført for enkeltsøknader i notatfeltet i søknaden i forbindelse med saksbehandlingen.

5.13 Oppfølging av kontrollresultater

Søknader som trekkes ut til kontroll må behandles manuelt. For søknader som behandles manuelt gjelder at statsforvalteren, i tråd med god forvaltningsskikk, skal søke å opplyse saken så godt som mulig før den behandles. Hvis det i forbindelse med kontroll avdekkes mulige feil i søknadsopplysningene, må statsforvalteren innhente opplysninger fra søkeren om forholdet, og gi en rimelig frist for søker til å uttale seg. Dersom søkeren ikke gir opplysninger innen denne fristen, skal søknaden behandles med grunnlag i de opplysninger som foreligger.

Hvordan den enkelte søknad som er plukket ut til kontroll skal behandles beror på om statsforvalteren finner at det er gitt feil opplysninger i søknaden, og om eventuelle feil som ville dannet grunnlag for en urettmessig utbetaling av reisetilskudd er gitt aktsomt, uaktsomt eller forsettlig. Dette gjelder både søknader som er plukket ut til kontroll av de maskinelle kontrollene i systemet og søknader som er plukker ut til kontroll av statsforvalteren med utgangspunkt i en risikovurdering. Følgende behandlingsmåter er aktuelle, avhengig av resultatet av kontrollen

Nr.	Resultat av kontroll	Behandlingsform
1	Det avdekkes ingen feil opplysninger ved kontrollen.	Søknaden må behandles manuelt i Agros slik at det blir sporbart og lett å finne tilbake til hvem som har verifisert at søknadsopplysningene er korrekte og lagt inn kommentarer på saken.
2	Det avdekkes feil opplysninger som er gitt i aktsom god tro.	Søknaden rettes, og behovet for å iverksette informasjonstiltak ovenfor søker vurderes.
3	Det avdekkes feil som er gitt uaktsomt eller forsettlig og som ville dannet grunnlag for en urettmessig utbetaling av reisetilskudd.	Det foretas en konkret skjønnsmessig helhetsvurdering i hvert enkelt tilfelle, og en eventuell avkorting må tilpasses skyldgraden.

Kapitlene nedenfor beskriver nærmere hvordan kontrollresultat nr. 2 og 3 i tabellen skal følges opp og behandles.

5.13.1 Retting av søknader

Hvis det viser seg at søker har gitt feil opplysninger, og dette har eller kunne ha medført at det er blitt utbetalt mer tilskudd enn søker har rett til, skal saksbehandler vurdere avkorting. Les mer om dette i kapittelet Avkorting. Hvis det er sannsynliggjort at søker var i aktsom god tro om de innleverte opplysningene, vil det ikke være aktuelt å vurdere avkorting. I slike tilfeller vil det være relevant å følge opp saken på følgende måte:

• Statsforvalteren skal rette søknaden i tråd med korrekte søknadsopplysninger. Ved slik retting skal det legges vekt på at rettingen ikke er i strid med ordningens målsetting. Det betyr at nytt, beregnet tilskudd kan bli både mindre og større enn omsøkt beløp hvis dette er i tråd med ordningens formål.

Ved retting av søknadsopplysninger må saksbehandler beregne tilskuddsbeløpet manuelt og skrive noe om rettingen i begrunnelsen for vedtaket. Saksbehandler bør også benytte funksjonene «Dialog» og «Notat» for å notere ned eventuelle avklaringer og/eller uvanlige ting ved saken som kan være praktiske for å skape forståelse for utfallet i spesielle saker i ettertid.

• For å oppnå regelverksetterlevelse fremover i tid, kan statsforvalteren vurdere behovet for å veilede søker om regelverket og søknadsløsningen. Hvis dette ikke fører til ønsket adferd, må statsforvalter vurdere avkorting for senere søknader som inneholder feilopplysninger.
• Statsforvalteren må vurdere om feilopplysningene skyldes svakheter ved søknadsløsningen, brukerveiledningen til søknadsløsningen, regelverket eller veiledningen til regelverket. Eventuelle svakheter skal rapporteres til Landbruksdirektoratet.

5.13.2 Avkorting

Avkorting innebærer at det tilskuddet foretaket ville fått etter de ordinære reglene blir redusert helt eller delvis som en reaksjon på kritikkverdige forhold fra søker sin side. Slike forhold kan være brudd på regelverket og feil eller manglende opplysninger i søknad om tilskudd som kan ha betydning for størrelsen på tilskuddet. Avkorting er altså noe annet enn å korrigere en søknad eller kreve tilbake feilutbetalt tilskudd. Avkorting gjennomføres ved at tilskuddet først beregnes på grunnlag av de faktiske, korrekte opplysningene i saken. Deretter gjøres det fradrag for avkortingsbeløpet før det resterende tilskuddet kommer til utbetaling.

5.13.2.1.Når skal avkorting vurderes?

Dersom statsforvalteren finner at det er gitt feil opplysninger i søknad, skal statsforvalteren alltid gjøre en vurdering av avkorting. Dette innebærer at statsforvalteren først må vurdere om feilopplysningene kunne ha medført en urettmessig utbetaling av tilskudd. Dersom så er tilfelle, må det gjøres en vurdering av om feilopplysningene er gitt aktsomt, uaktsomt eller forsettlig. Er det sannsynliggjort at søker var i aktsom god tro om de innleverte opplysninger, vil det ikke være aktuelt med en avkorting.  

Det fremgår av § 9 at dersom statsforvalteren finner at feilopplysningene er gitt uaktsomt eller forsettlig, skal statsforvalteren alltid vurdere avkorting.  

5.13.2.2.Hvor mye skal det avkortes?

Det må foretas en konkret skjønnsmessig helhetsvurdering i hvert enkelt tilfelle, og en eventuell avkorting må tilpasses skyldgraden. Maksimal reaksjon vil være å avkorte hele tilskuddet. Det er ingen faste satser for hvor stort et eventuelt avkortingsbeløp skal være. Følgende retningslinje kan brukes som et utgangspunkt for beregning av avkortingsbeløpet: 

• Der en feilopplysning er gitt simpelt uaktsomt, det vil si at søker burde ha forstått at opplysningen han ga kunne føre til at han fikk urettmessig utbetaling, kan det legges til grunn en standardisert avkortningsnorm. I det faktisk berettigede tilskudd kan det trekkes fra et beløp tilsvarende den merutbetaling feilopplysningen i søknaden ville medført. 
•  Der en feilopplysning er gitt grovt uaktsomt eller forsettlig ligger avkortningsnormen fra 60–100 prosent. At en feilopplysning er inngitt grovt uaktsomt innebærer at søker har opptrådt særlig klanderverdig og måtte vite at opplysningen var feil. At en feilopplysning er inngitt forsettlig innebærer at søker med viten og vilje har oppgitt feil opplysning for å oppnå en større tilskuddsutbetaling.