Rundskriv 2023/7

Tilskudd til veterinærreiser – forvaltningsansvar og saksbehandling

Forvaltningsloven har et eget kapittel om klage og omgjøring (kapittel IV). I tillegg gjelder forvaltningslovens regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak, i kapittel IV og V, også i klagesaker.

9.1 Overordnet om behandlingen av klagesaker

Hvis søkeren klager på vedtaket, skal statsforvalteren først vurdere om klagen kan tas til følge eller ikke. Hvis klage er sendt inn for sent, og det er ting som tyder på at det kan være grunnlag for å gi dispensasjon fra fristen for å klage, må statsforvalteren også ta stilling til om det skal gjøres eller ikke. Hvis klager får medhold, må statsforvalteren omgjøre sitt eget vedtak. Hvis klager ikke får medhold skal statsforvalteren oversende klagen til Landbruksdirektoratet, som er klageinstans for statsforvalterens vedtak. 

Landbruksdirektoratet er klageinstans for vedtak statsforvalteren fatter i første instans, det vil si først og fremst i dispensasjonssaker. 

9.2 Saksgangen i en klagesak 

Nedenfor følger en punktvis fremstilling av saksgangen når statsforvalterens vedtak blir påklaget. 

1. Statsforvalteren må vurdere om vilkårene for å ta klagen under behandling er oppfylt. 
   1. Hvis vilkårene ikke er oppfylt, skal klagen avvises. Avvisningsvedtaket kan påklages til statsforvalteren.
   2. Hvis vilkårene er oppfylt, skal statsforvalteren behandle klagen i henhold til punktene 2 til 4 nedenfor.
2. Statsforvalteren må foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, og vurdere om vedtaket skal opprettholdes eller endres.
   1. Hvis klageren får fullt medhold i sin klage, fatter statsforvalteren nytt vedtak i Agros og klageren informeres om at saken avsluttes.
   2. Hvis klagen tas delvis til følge, fatter statsforvalteren et nytt vedtak og spør klageren om han opprettholder klagen for så vidt gjelder det han ikke fikk medhold i.
      1. Hvis klageren velger å trekke klagen på de punktene han ikke har fått medhold i, avslutter statsforvalteren saken.
      2. Hvis klageren ikke trekker klagen, skal statsforvalteren tilrettelegge saken for oversendelse til Landbruksdirektoratet.
   3. Hvis klagen ikke tas til følge, skal statsforvalteren tilrettelegge saken for oversendelse til Landbruksdirektoratet. Oversendelsen skjer utenom Agros.
3. Når klagen skal oversendes til Landbruksdirektoratet, skal statsforvalteren utarbeide et oversendelsesbrev med innstilling til Landbruksdirektoratet hvor det gjøres grundig rede for saksforholdet og klagerens anførsler. Saksnummeret i Agros må fremgå. Oversendelsesbrevet sendes til Landbruksdirektoratet sammen med kopi av relevant dokumentasjon som eventuelt ikke er tilgjengelig på saken i Agros. 
4. Statsforvalteren må orientere klageren om at klagen er sendt til Landbruksdirektoratet. I orienteringsbrevet skal det opplyses om at det er anledning til å sende merknader direkte til Landbruksdirektoratet. Kopi av oversendelsesbrevet til Landbruksdirektoratet skal legges ved orienteringsbrevet.
5. Dersom Landbruksdirektoratet vurderer at saken skal tas under behandling, kan alle sider av saken prøves. Landbruksdirektoratet kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve statsforvalterens vedtak og sende saken tilbake til ny behandling. Hvis Landbruksdirektoratets vedtak går ut på hel eller delvis omgjøring, skal Landbruksdirektoratet fatte nytt vedtak i saken i Agros. Dersom Landbruksdirektoratet opprettholder statsforvalterens avslagsvedtak fullt og helt, skal vedtaket utformes og fattes utenom Agros. Landbruksdirektoratet må sende statsforvalteren kopi av sine vedtak i klagesaker.
6. Landbruksdirektoratets muligheter til å omgjøre statsforvalterens vedtak til klagerens ugunst er begrenset. I slike tilfeller gjelder egne regler med korte tidsfrister for å sende forhåndsvarsel og fatte vedtak. Se eget avsnitt om dette. 
7. Landbruksdirektoratet sitt vedtak kan som hovedregel ikke påklages. 
8. Unntak: Dersom Landbruksdirektoratet omgjør vedtaket på grunnlag av helt andre forhold enn det statsforvalteren har begrunnet sitt vedtak og opprettholdelsen av det med, og klageren heller ikke har påpekt dem i sine innsigelser til vedtaket, vil Landbruksdirektoratets vedtak regnes som et helt nytt vedtak med klagerett. Da vil Landbruks- og matdepartementet i så fall være klageinstans. Dette kan unngås ved at Landbruksdirektoratet opphever statsforvalterens vedtak og sender saken tilbake for ny behandling i stedet for å omgjøre det.

9.3 Vilkår for å kunne ta klagen til behandling

Før man begynner behandlingen av saken bør det sjekkes om vilkårene for å behandle en klage er oppfylt:

• Er vedtaket påklaget innen klagefristens utløp?Etter forvaltningsloven § 29 er klagefristen 3 uker. Hvis klagen er sendt inn senere, må saksbehandler vurdere om det skal gis såkalt oppreisning for oversittelse av klagefristen, det vil si om klagen likevel skal behandles. Vilkårene for å ta klagen under behandling etter at klagefristen er utløpt går frem av forvaltningsloven § 31. Hvis det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet, kan klagen uansett ikke tas til behandling. 
• Har klager rettslig klageinteresse? Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part i saken eller annen med rettslig klageinteresse. Det er ikke et vilkår at vedtaket direkte gjelder eller regulerer vedkommende sine rettigheter, så lenge det faktisk og praktisk får eller kan få klare og umiddelbare virkninger for vedkommende. Statsforvalteren må avklare om vedtaket har gitt eller kan føre til slike virkninger for den som klager. 

Hvis vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal den avvises. Dette følger av forvaltningsloven § 33 andre ledd. Slik avvisning er et enkeltvedtak som kan påklages, og klageren skal i vedtaket gjøres oppmerksom på dette. Landbruksdirektoratet er klageinstans for statsforvalteren sitt avvisningsvedtak.

9.4 Vurdering av klagen

Hvis klagen ikke skal avvises, skal statsforvalteren ta vedtaket opp til ny vurdering, og eventuelt sende saken videre til Landbruksdirektoratet hvis statsforvalteren ikke finner at klager kan få fullt medhold.

Eventuelle nye opplysninger fra klager eller part i saken må vurderes, og det kan bli aktuelt å innhente nye opplysninger og dokumentasjon for å kontrollere klagerens/partens anførsler. 

Statsforvalteren skal vurdere om det er grunn til å endre eller oppheve det påklagede vedtaket før saken klargjøres for oversendelse til Landbruksdirektoratet. Statsforvalteren kan ikke endre det tidligere vedtaket til skade for den som har klaget, med mindre det viser seg at vedtaket er ugyldig. 

Hvis statsforvalteren oppdager at det påklagede vedtaket er ugyldig, kan det omgjøres til skade for klageren etter forvaltningsloven § 35. Slik omgjøring er mest aktuelt dersom vedtaket er ugyldig fordi det bygger på feil opplysninger. Hvis statsforvalteren mener det er momenter ved saken som tilsier at vedtaket må omgjøres til klagers ugunst selv om det ikke er ugyldig, må statsforvalteren sende klagen og sakens relevante dokumenter til Landbruksdirektoratet så rast som mulig. Dette er nødvendig fordi en slik eventuell omgjøring må skje senest innen 3 måneder fra klagen kom inn. Dette vil sjelden være aktuelt for saker som gjelder tilskudd til veterinærreiser.

Hvis den nye vurderingen fører til omgjøring av det påklagede vedtaket, slik at klager får fullt medhold i sin påstand, er dette et nytt vedtak (med ny klagerett). Klageren skal da, i det nye vedtaket, underrettes om at klagen anses bortfalt. Hvis statsforvalteren bare gir klageren delvis medhold, skal det i det nye vedtaket spørres om klagen trekkes tilbake. Hvis klager ikke positivt opplyser at klagen trekkes, skal saken fortsatt behandles som en klagesak og klargjøres for oversendelse til Landbruksdirektoratet. Det samme gjelder når statsforvalteren, etter å ha vurdert klagen, opprettholder det opprinnelige vedtaket.

Hvis vedtaket omgjøres til klagerens gunst, helt eller delvis, må statsforvalteren vurdere om sakskostnader skal tilkjennes etter reglene i forvaltningsloven § 36. I noen tilfeller kan klager ha krav på å få dekket vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket.

9.5 Oversendelsesbrev til klageinstansen

Statsforvalteren skal utarbeide et oversendelsesbrev til Landbruksdirektoratet hvis saken oversendes til endelig avgjørelse. Oversendelsesbrevet skal gi en oversiktlig og strukturert fremstilling av hva saken gjelder, samt angi de faktiske forhold og de rettsreglene som er lagt til grunn for avgjørelsen. Det er viktig at statsforvalteren vurderer de faktiske forhold opp mot de relevante reglene (subsumsjon), og at dette kommer klart fram i oversendelsesbrevet. 

Statsforvalteren må presentere og kommentere alle klagerens anførsler. Det er bedre å forklare anførslene med egne ord enn å sitere dem fordi, dette kan bidra til å oppklare eventuelle misforståelser.

9.6 Orientering til klager 

Hovedregelen er at klager skal ha kopi av oversendelsesbrevet. Dette følger av forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum. Unntak er opplysninger som unntas partsinnsyn etter forvaltningsloven § 19, eller opplysninger som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13. Dette siste er særlig aktuelt dersom det ikke er søker selv som har klaget.

Det er viktig for rettssikkerheten til den som klager at det klart fremgår hvordan forvaltningen oppfatter de faktiske forhold. Ved at oversendelsesbrevet gir opplysninger om hvordan statsforvalteren oppfatter saksforholdet, får vedkommende en mulighet til å imøtegå vurderingene eller peke på feil eller misforståelser før klagen er ferdig behandlet hos Landbruksdirektoratet. Statsforvalteren skal derfor sende et orienteringsbrev til klageren/part i saken med opplysning om at klagen er sendt til Landbruksdirektoratet. Det skal opplyses om at det er anledning til å sende merknader direkte til Landbruksdirektoratet. Kopi av oversendelsesbrevet sendes klageren sammen med orienteringen.

9.7 Behandlingen hos klageinstansen 

Landbruksdirektoratet er klageinstans både for klager som gjelder søknad om tilskudd og klager som gjelder søknad om dispensasjon. 

Klageinstansen må påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det er statsforvalteren sitt ansvar å tilrettelegge klagesaken for Landbruksdirektoratet, men klageinstansen har hovedansvaret for at saken blir tilstrekkelig opplyst. 

Dersom klageinstansen ikke anser det materialet som er oversendt for å være tilstrekkelig, kan instansen enten selv foreta nærmere undersøkelser eller pålegge underinstansen å gjøre det. Klageinstansen vurderer hva som er mest hensiktsmessig i den enkelte sak.

Klageinstansen kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake dit til helt eller delvis ny behandling. Dette følger av forvaltningsloven § 34 fjerde ledd.

Når saken er tilstrekkelig opplyst, og klageren har hatt anledning til å gi merknader til oversendelsesbrevet, tar klageinstansen klagen til behandling. Endelig vedtak i klagesaken sendes direkte til klageren/parten. Kopi av vedtaket sendes statsforvalteren til orientering. 

9.8 Omgjøring til klagers ugunst

Et påklaget vedtak, som ikke er ugyldig, kan bare endres til ugunst for klageren dersom hensynet til offentlige interesser eller andre privatpersoner tilsier det. Det er bare klageinstansen som kan fatte slike vedtak. Dette følger av forvaltningsloven § 34 tredje ledd. 

I slike tilfeller må melding om omgjøringsvedtaket sendes til klager senest tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Det er derfor viktig at statsforvalteren videreformidler klagen og relevante dokumenter til Landbruksdirektoratet så raskt som mulig dersom saksbehandler mener det er momenter ved saken som tilsier et slikt utfall. Hvis vedtaket også er påklaget av andre med rettslig klageinteresse, gjelder imidlertid ikke tremånedersfristen.

9.9 Omgjøring av vedtak uten klage

Forvaltningsloven § 35 har regler om omgjøring i tilfeller der vedtaket ikke er påklaget, eller der det ikke er klagen som medfører at vedtaket omgjøres. Dette kalles omgjøring av eget tiltak. Både organet som har fattet det aktuelle vedtaket og overordnet organ kan omgjøre vedtak etter denne bestemmelsen. Som omgjøring regnes også opphevelse av underinstansens vedtak. Hvis Landbruksdirektoratet opphever statsforvalterens vedtak, må statsforvalteren behandle søknaden på nytt. 

Den vanligste grunnen til at et vedtak kan omgjøres av eget tiltak er at det er ugyldig. Et vedtak vil være ugyldig hvis det er fattet på feil faktisk grunnlag og dette har betydning for vedtakets innhold. En annen grunn til at et vedtak kan være ugyldig er hvis forvaltningen har fattet et vedtak som det ikke har hjemmel for.