4. Rammer og krav for saksbehandlingen
Kommunen behandler søknad om produksjonstilskudd og avløsertilskudd på vegne av staten. Rammer og krav for saksbehandlingen av statlige tilskudd er forvaltningsloven og økonomiregelverket i staten.
Økonomibestemmelsene stiller krav om at behandlingen av søknader om tilskudd skal følge relevante lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd.
Innretningen av økonomiregelverkets krav til kontroll er stilt på to «nivåer» med ulik innretning. Det er krav om at tilskuddsforvalter skal etablere kontroll med egen saksbehandling tilpasset risiko og vesentlighet, som regelverket omtaler som internkontroll. I tillegg er det konkrete krav til kontroller som er obligatoriske å følge. Det gjelder bl.a. krav til å kontrollere opplysninger fra søker som er beskrevet i kapittel 6 Saksbehandling. Det samme gjelder kontroll med budsjettdisponeringsmyndighet. Innretningen på kontroll med opplysninger fra søker er etter en risikovurdering, mens for kontroll med budsjettdisponeringsmyndighet skal det ikke være en risikovurdering. Det betyr at denne siste kontrollen skal gjøres uansett.
4.1 Økonomiregelverkets krav om kontroll
Økonomiregelverkets krav om å etablere internkontroll handler om å sikre en korrekt og effektiv saksbehandling. Kommunene skal etablere rutiner og tiltak for å forebygge, avdekke og korrigere feil og mangler. Det kan for eksempel være å etablere rutiner som sikrer at krav til habilitet vurderes i den enkelte sak, eller hvordan vilkår for tilskudd skal vurderes. Disse rutinene må kommunene ha vurdert og etablert før arbeidet med å behandle søknaden starter. Det er kommunens ledelse som har ansvaret for å påse at internkontrollen er tilpasset risiko og vesentlighet, at den fungerer på en tilfredsstillende måte og at den kan dokumenteres.
Internkontroll handler om
- risikovurderinger, i motsetning til tilfeldige og unødvendige kontrollaktiviteter
- formalisering, herunder dokumentasjonsrutiner – i motsetning til sedvane og andre udokumenterte rutiner. En formalisering vil gjøre internkontrollen mindre personavhengig, og dermed mindre sårbar for utskifting av saksbehandlere.
- systematisering, herunder rutiner for oppfølging av etterlevelse og vedlikehold av kontrollsystemet – i motsetning til engangs- og ad hoc-kontrollaktiviteter
God praksis for en helhetlig risikovurdering vil være at mislighetsvurdering inngår i risikovurderingene. Mislighet er en bevisst handling av ansatte i kommunen, alene eller i samarbeid med andre, som opptrer uredelig for å oppnå en urettmessig fordel. Uregelmessigheter fra søker er omtalt i kapittel 5.1.2. Kontrollplan.
Formålet med krav til kontroll med saksbehandlingen er todelt. Kravene er satt for å bidra til en effektiv og hensiktsmessig forvaltning. Samtidig vil det styrke tilliten til ordningene. Kommunenes etterlevelse av kravene bidrar til å opprettholde legitimiteten av ordningene. Kravet til internkontroll innebærer også at kommunene gis rom for å gjøre tilpasninger med bakgrunn i vurdering av risiko og vesentlighet tilpasset den enkelte kommunes egenart.
4.1.1 Risikovurdering av etterlevelse av kravene til saksbehandling
Kommunen må vurdere hvor det er risiko for at krav til saksbehandlingen ikke følges. Nivået av risiko kan forklares ved å gjøre en samlet vurdering av
- hvor sannsynlig det er at kravet ikke følges
- hva som er konsekvensen ved at kravet ikke følges
Ved vurdering av sannsynlighet kan momenter som etablerte rutiner, kompetanse og kunnskap om krav og rammer være aktuelt å vurdere. Ved vurdering av konsekvenser kan momenter som feil ved vedtak, tap for søkere og omdømmetap for forvaltningen være aktuelt å vurdere.
Vurderingen i en kommune kan for eksempel se slik ut:
Eksempel 1:
Hvor sannsynlig er det i min kommune at krav til habilitetsvurderinger ikke følges? Har vi flere nye saksbehandlere som ikke er kjent med regelverk for habilitetsvurderinger? Har flere av saksbehandlerne nær tilknytning, som for eksempel ektefelle eller barn, til søkere om tilskudd? Dersom vi får saker som reiser habilitetsspørsmål vil det kunne gå ut over tilliten til kommunens forvaltning av tilskuddet. Det vil kunne reises spørsmål om likebehandling av søkerne. Konsekvensene av brudd på habilitetsregelverket kan bli store. Kurs om regelverket, gode rutiner og veiledning for saksbehandlere er tiltak som vil styrke kompetanse og redusere sannsynligheten for brudd på regelverket.
Hvilke tiltak og rutiner som etableres i den enkelte kommune vil bero på en samlet vurdering av risiko, sannsynlighet og konsekvens for brudd på regelverk for saksbehandlingen.
Risikovurderinger i forbindelse med kontroll av opplysninger fra søker er nærmere forklart i kapittel 5 om kontrollplan. En vurdering av risiko vil her kunne se slik ut:
Eksempel 2:
Hvor sannsynlig er det i min kommune for at søker legger inn feil opplysninger i søknaden, for eksempel opplysninger om gjødslingsplan, driftsfellesskap og antall dyr. Det er ingen maskinelle kontroller av slike opplysninger. Dette må kontrolleres ved gjennomgang av dokumentasjon eller stedlig kontroll. Konsekvensen ved å legge inn feil opplysninger, er at søker kan få et høyere tilskudd enn hva de reelle forholdene gir grunnlag for. Tilliten til ordningen svekkes hvis slike tilfeller ikke oppdages. Kommunen bør vurdere denne risikoen konkret for sin kommune og etablere rutiner for kontroll.
Eksempel 3:
Hvor sannsynlig er det i min kommune at saksbehandlere har ulik forståelse av vilkår for tilskudd? Har vi erfarne saksbehandlere, eller flere nyansatte som trenger opplæring? Har regelverket blitt endret? Eller er det vilkår som krever stor grad av skjønnsutøvelse for å vurdere? Konsekvens av at ulike saksbehandlere har ulik forståelse av vilkår, er bl.a. at søkere blir behandlet ulikt. Dette vil kunne svekke tilliten til forvaltningen. Dersom kommunen etablerer rutiner som klargjør hvordan et vilkår er å forstå, vil det redusere sannsynlighet for ulik behandling av søkere.
4.1.2 Obligatorisk kontrollkrav i økonomibestemmelsene
I tillegg til krav til kontroll med saksbehandlingen i økonomibestemmelsenes kapittel 6, er det også krav til konkrete kontroller i økonomibestemmelsene i kapittel 2.5. Særlig aktuell er kravet til kontrollen med budsjettdisponeringsmyndighet, BDM, i økonomibestemmelsenes punkt 2.5.2.1. Kommunene må, før saksbehandlingen, etablere rutiner som sikrer at kravet etterleves. Kravet er nærmere forklart i kapittel 7.2 om Vedtak og utbetaling.
4.2 Forvaltningsloven og forvaltningsprinsippene
Reglene om habilitet, veiledningsplikt, saksbehandlingstid og taushetsplikt i forvaltningsloven gjelder for alle forvaltningsorganer. Et grunnprinsipp er at forvaltningen skal være forsvarlig.
Sentrale forvaltningsrettslige regler for kommunenes tilskuddsforvaltning omtales her i rundskrivet. Kommunene bør i forkant av saksbehandlingen gå igjennom sin veiledningspraksis for å sikre tilstrekkelig veiledning og likebehandling av søkerne.
Sammenhengen med krav til å etablere internkontroll med saksbehandlingen er blant annet å sikre at forvaltningsloven etterleves.
4.3 Veiledningsplikten
Kommunen har en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Veiledningsplikten følger av forvaltningsloven § 11. Formålet med veiledning fra forvaltningen er å gjøre søkerne i stand til å ivareta sine egne interesser som søkere av produksjonstilskudd og avløsertilskudd.
Ved veiledning til den konkrete søker skal kommunen ivareta likebehandling av søkerne og være bevisst sin rolle som objektiv forvalter av tilskudd. Er det to eller flere parter med motstridende interesser i en sak, må ikke veiledning eller bistand gis på en slik måte at det kan gi grunn til å trekke forvaltningens objektivitet i tvil. Omfanget av veiledningsplikten må også tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet. Ved veiledning i konkrete saker bør saksbehandler være bevisst på at den ikke kjenner alle sider av saken, hvilket kan resultere i at kommunene gir veiledning som viser seg å være feil ved en senere gjennomgang av alle forhold i den konkrete sak.
Kommunene må kunne veilede om
- Rettsreglene som gjelder for søknad om og tildeling av tilskudd. For å kunne ivareta sin veiledningsplikt må kommunen holde seg oppdatert på regelverket og tolkningen av dette. Kommunen må informere om muligheten for dispensasjon der det er aktuelt.
- Hvordan søknad om tilskudd skal leveres. Dette omfatter informasjon om gjeldende søknadsfrister og henvisning til fastsatt søknadsskjema. For eksempel vil det i tilfeller der et foretak søker tilskudd for første gang, kunne være behov for å gi søkere veiledning om bruken av søknadsskjemaet. Det må likevel forventes at søkere av tilskudd i hovedsak er i stand til å sette seg inn i regelverket og finne ut hvordan søknadsskjemaet fungerer/skal fylles ut og leveres på egenhånd.
- Muligheten til å klage på vedtaket og fremgangsmåten ved klage. Dersom søker kommer med innsigelser på vedtaket, må kommunene opplyse søker om muligheten til og fremgangsmåten for å klage.
Det er viktig at kommunen gir korrekt veiledning. Statsforvalteren bistår kommunen med forståelsen av regelverket for tilskudd og bruk av søknadssystemet.
4.4 Inhabilitet
Regler om inhabilitet (ugildhet) følger av forvaltningsloven §§ 6 – 10. At en person er inhabil vil si at det foreligger omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet. En saksbehandler som er inhabil kan verken tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse, eller treffe avgjørelse i den konkrete saken, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd.
Reglene om habilitet skal sikre en objektiv vurdering av den enkelte sak. Saksbehandlers habilitet er derfor viktig for å sikre en rettferdig saksbehandling, og bidrar til å ivareta forvaltningen og tilskuddsordningen sin legitimitet. Dersom en person som er inhabil har deltatt i forberedelsen av eller i avgjørelsen av en sak, utgjør dette en saksbehandlingsfeil som kan medføre at vedtaket som blir truffet er ugyldig.
Saksbehandlers habilitet avhenger for det første av saksbehandler sin relasjon til parten i saken. Foretaket som søker tilskudd, er part i den enkelte sak. Der søker er eller vurderes av saksbehandler for å være i driftsfellesskap, er samtlige deltakere/eiere i driftsfellesskapet parter i samme sak.
Forvaltningslovens § 6 første ledd angir konkrete tilfeller der saksbehandler alltid vil være inhabil grunnet sin relasjon til sakens parter.
Etter § 6 andre ledd kan det også foreligge «andre særegne forhold» som er egnet til å svekke saksbehandlers upartiskhet. Dette gjelder de tilfeller som ikke faller inn under første ledd.
Saksbehandler kan være inhabil der avgjørelsen i saken kan ha betydning for saksbehandleren selv. Tilsvarende gjelder der saken har betydning for noen saksbehandler har en nær personlig tilknytning til. Hvorvidt man har en nær personlig tilknytning til noen må vurderes konkret, og gjelder en videre krets av personer enn de som er spesifikt nevnt i § 6 første ledd (over).
Veiledende for å avgjøre dette, er om den personlige tilknytningen er like nær som den man normalt har i forhold til søsken eller svoger. Dette gjelder for eksempel dersom saksbehandler har et tett personlig vennskapsforhold til søker.
Veilederen «Habilitet i kommuner og fylkeskommuner» gir utfyllende veiledning til spørsmål om habilitet.
4.4.1 Avgjørelsen om inhabilitet
Forvaltningsloven § 8 regulerer hvordan habilitetsspørsmålet skal avgjøres. Hovedregelen er at det er saksbehandler selv som avgjør om han er inhabil i den konkrete saken. Saksbehandler må derfor gjøre denne vurderingen for hver enkelt søknad. Avgjørelsen kan også overlates til nærmeste overordnede til den habilitetsspørsmålet gjelder. Dersom innsigelser om saksbehandlers habilitet er reist av en part i saken, skal innsigelsen alltid legges vekt på i habilitetsvurderingen.
4.4.2 Avledet inhabilitet
Det følger av forvaltningsloven § 6 tredje ledd at dersom den overordnede er inhabil, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet saksbehandler i samme forvaltningsorgan. Dette omfatter alle som er overordnet saksbehandler i kommunen. Dersom administrasjonssjefen (rådmannen/ kommunedirektøren) i kommunen er søker, innebærer dette at ingen av kommunens saksbehandlere kan treffe avgjørelse i saken. Alle kommunens saksbehandlere vil også være inhabile dersom kommunen, eller en institusjon som drives av kommunen, er søker.
Der kommunens ordfører er søker vil det ikke automatisk inntre inhabilitet. For å sikre at allmennheten har tillit til kommunens avgjørelser, bør likevel søknader fra ordføreren behandles på samme måte som ved søknad fra kommunens administrasjonssjef.
Dersom saksbehandler eller overordnet tjenestemann i kommunen er involvert personlig eller med behandling av andre saker som gjelder den samme parten, bør det også vurderes om dette er egnet til å påvirke saksbehandleren sin upartiskhet i behandlingen av tilskuddssøknaden.
4.4.3 Oppnevne stedfortreder ved inhabilitet
I saker der ingen av kommunens saksbehandlere kan treffe avgjørelse i saken, kan det oppnevnes stedfortreder til å behandle søknaden, jf. forvaltningsloven § 9. Stedfortreder kan for eksempel være en annen kommune eller Statsforvalteren.
Statsforvalteren gir stedfortreder tilgang til å behandle søknader levert til foretakets hjemkommune. Kommunen må også oversende øvrig dokumentasjon som foreligger i saken, utover den innleverte søknaden.
Før saken overføres bør kommunen legge inn kommentar om at det er truffet avgjørelse om inhabilitet i saken, årsaken til inhabiliteten og hvordan beslutningen om oppnevning av stedfortreder er tatt. Dette kan gjøres i kommentarfeltet i den aktuelle søknaden.
Merk at saker som behandles av stedfortreder skal følge de samme krav til grundig saksbehandling som søknader som behandles i søkers hjemkommune. Stedfortreder skal behandle søknaden slik den var da den ble levert fra søker. På lik linje med øvrige søknader bør søknaden plukkes ut for kontroll dersom saksbehandler finner behov for det. Kontrollen utføres av stedfortreder.
4.5 Om forvaltningsloven og saksforberedelse ved behandling av søknad
4.5.1 Varsel om vedtak
Etter forvaltningsloven § 16 skal part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte ha uttalt seg i saken, varsles før det sendes vedtak. Formålet med forhåndsvarselet er at partene som berøres skal kunne bli kjent med at forvaltningen forbereder en sak, hva denne går ut på og hvordan de blir berørt. Når foretaket har sendt søknad om produksjons- og avløsertilskudd, vet foretaket at forvaltningen forbereder en sak, og saken er opplyst gjennom opplysningene i søknadsskjemaet. Utgangspunktet er derfor at det ikke er nødvendig å varsle foretaket om et vedtak om produksjons- og avløsertilskudd.
Unntak fra dette gjelder ved omgjøring av tidligere vedtak, da parten i slike tilfeller ikke nødvendigvis kjenner til at forvaltningen vurderer å omgjøre vedtaket, og derfor ikke har hatt mulighet til å ivareta sine interesser i saken. I saker der det vurderes å omgjøre et vedtak til ugunst for søker skal det derfor alltid sendes forhåndsvarsel, jf. forvaltningsloven § 16.
4.5.2 Utrednings- og informasjonsplikt
Forvaltningen har en utrednings- og informasjonsplikt etter forvaltningsloven § 17. Av bestemmelsen fremgår det at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Utgangspunktet er at dokumentasjonen det bes om i søknadsskjemaet er tilstrekkelig til at saksbehandler kan fatte vedtak i saken.
Saksbehandler bør likevel innhente ytterligere dokumentasjon i tilfeller hvor det er grunn til å betvile opplysningene som er gitt eller behov for å undersøke enkelte forhold i saken nærmere. I saker om avkorting for feilopplysning og avkorting for brudd på annet regelverk, vil det være behov for å innhente flere opplysninger enn det som kommer frem av søknaden. Dette for å vurdere om det er gitt feil opplysninger, det konkrete bruddet på annet regelverk og om søker har opptrådt uaktsom eller forsettlig. I slike saker bør derfor saksbehandler ta kontakt med foretaket slik at grunnlaget for de foreløpige vurderingene kan kommenteres.