Rundskriv 2025/37

Forskrift om lagring og bruk av gjødsel mv. – kommentarer til regelverk

Første ledd: Hvem som fører tilsyn og kan fatte enkeltvedtak

Kommunen fører tilsyn og kan fatte nødvendige enkeltvedtak for å oppnå etterlevelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av gjødselbrukforskriften. I tillegg kan Mattilsynet føre tilsyn og fatte nødvendige enkeltvedtak etter nærmere angitte bestemmelser.

Det er primært kommunen som skal føre tilsyn der både kommunen og Mattilsynet har tilsynshjemmel. Hjemmel for å føre tilsyn er beholdt for Mattilsynet i tillegg til kommunen, slik at Mattilsynet kan fatte vedtak dersom inspektører på tilsyn med annet regelverk kommer over brudd på de aktuelle bestemmelsene i gjødselbrukforskriften.  I slike tilfeller vil Mattilsynet tilstrebe å sende kopi til aktuell kommune.

Kommunen skal både føre tilsyn med kravene som følger av forskriften og med enkeltvedtak de har gitt med hjemmel i forskriften § 17 andre ledd, § 23 siste ledd, og § 32 første ledd. Kommunen skal også føre tilsyn med enkeltvedtak og krav i forskrifter gitt av statsforvalteren i medhold av § 31.

Med "nødvendige enkeltvedtak" menes det vedtak som er nødvendige i forbindelse med håndhevingen, for eksempel pålegg om undersøkelser eller vedtak om tvangsmulkt. Hvilke håndhevingsvedtak som er nødvendige må kommunen vurdere i det enkelte tilfellet.

Andre ledd: Om bruk av de ulike hjemmelslovene

Forskriften ivaretar flere hensyn. I tillegg til å forebygge forurensning, skal regelverket ivareta helsemessige hensyn, sikre god ressursutnyttelse og helsemessig trygge matvarer. Dette er bakgrunnen for at forskriften er hjemlet i både forurensningsloven, jordlova, matloven og folkehelseloven.

At forskriften er gitt med hjemmel i flere lover, innebærer at kommunen ved tilsyn med kravene og ved håndheving av brudd må velge hvilken hjemmelslov med tilhørende oppfølgingsbestemmelser den skal utøve myndighet i medhold av. Dette valget må kommunen ta basert på hvilke hensyn oppfølgingen skal ivareta.

Som følge av at jordlova per i dag har få bestemmelser som gir hjemmel for håndheving, vil det i mange tilfeller være mest hensiktsmessig å bruke forurensningsloven for oppfølging av bestemmelsene i forskriften som skal ivareta miljøhensyn.

Noen bestemmelser som har som formål å beskytte miljøet kan også ha som formål å ivareta helsemessige forhold. Ved håndheving av disse bestemmelsene, må kommunen vurdere hvilke hensyn som skal ivaretas i den konkrete saken.  For eksempel vil forurensningshensyn ofte være det mest sentrale ved tilsyn med og håndheving av plassering av gjødselanlegg og driftsbygninger i forhold til flomutsatte områder og vannforekomster (forskriften § 4 første ledd), slik at forurensningsloven er et naturlig valg. Videre vil helsemessige hensyn ofte være det mest sentrale ved tilsyn med og håndheving av plassering av gjødselanlegg og driftsbygninger slik at luktulemper unngås (forskriften § 4 andre ledd) eller spredning av gjødsel (§ 16 andre ledd), og oppfølging etter folkehelseloven kan dermed være mest hensiktsmessig.

Under følger en beskrivelse av de aktuelle oppfølgingsbestemmelsene i de tre hjemmelslovene.

Forurensningsloven

Når kommunen utøver myndighet etter forurensningsloven er den "forurensningsmyndighet" og kan  anvende de hjemlene som følger av forskrift om kommunens myndighet etter forurensningsloven (FOR-2024-12-20-3400) § 5. Listen i § 5 er uttømmende. Kommunen har ikke anledning til å bruke andre hjemler i forurensningsloven som legger myndighet til "forurensningsmyndigheten" enn de som står der. Kommunen har for eksempel ikke myndighet etter forurensningsloven § 80 om overtredelsesgebyr. Kommunen kan heller ikke kreve gebyr for gjennomføring av tilsyn med kravene i forskriften.

Tilsyn og pålegg om opplysninger og undersøkelser

Tilsyn (§§ 48 og 50)

Kommunen skal føre tilsyn med at forskriften og vedtak truffet i medhold av forskriften blir fulgt. Hjemmelen for kommunens tilsyn er forurensningsloven § 48. Kommunen skal ved tilsyn ha fri adgang til eiendommen/virksomheten, jf. forurensningsloven § 50. Kommunen kan kreve å få lagt fram dokumenter og annet materiale som kan ha betydning for tilsynet, jf. forurensningsloven § 50 andre ledd. Relevante dokumenter vil for eksempel være gjødslingsplan, gjødseljournal eller avtaler om levering eller mottak av gjødsel.

For gjennomføring av tilsynet gjelder forurensningsloven § 50 tredje og fjerde ledd samt forvaltningsloven § 15. Dette innebærer blant annet at kommunen som hovedregel skal gi en rapport til virksomheten om resultatet av kontrollen, jf. forurensningsloven § 50 fjerde ledd. Av forvaltningsloven § 15 følger det at tilsynsleder skal legitimere seg ved tilsynet, meddele formålet for tilsynet og oppgi hjemmelen for tilsynet. Den tilsynet angår har rett til å ha et vitne til stede og skal gjøres oppmerksom på dette. Navnet på personene som er til stede, hva det føres tilsyn med, formål og lovhjemmel skal skrives ned. Den tilsynet angår har rett til å klage over beslutningen om å føre tilsynet.

Pålegg om opplysninger og undersøkelser (§§ 49 og 51)

Kommunen kan gi pålegg om å gi opplysninger med hjemmel i forurensningsloven § 49. Opplysningsplikten gjelder de opplysninger som kommunen anser som nødvendige for å utføre sine oppgaver etter forskriften. Hjemmel for å be om å få se gjødslingsplan, gjødslingsjournal og dokumentasjon på mottak og levering av gjødselvarer følger direkte av forskriften (§§ 26-28). Forurensningsloven § 49 supplerer disse hjemlene.

Kommunen kan med hjemmel i § 49 bare kreve at den ansvarlige oppgir opplysninger som personen eller virksomheten allerede har tilgang til. Det kan ikke kreves at det må foretas undersøkelser eller lignende, dette må eventuelt gjøres med hjemmel i § 51. Opplysningene skal gis skriftlig, men kan gjelde forhold som ikke kan dokumenteres skriftlig, f.eks. erfaringsbaserte opplysninger o.l.

Pålegget om opplysninger kan rettes mot den som har, gjør eller setter i verk noe som kan forurense. Dette vil typisk være en person eller virksomhet som lagrer eller bruker gjødselvarer.

Pålegg om opplysninger er et enkeltvedtak. Fristen for å klage på vedtak om pålegg om opplysninger er tre dager, se forvaltningsloven § 14.

Kommunen kan pålegge den ansvarlige å gjennomføre undersøkelser med hjemmel i forurensningsloven § 51. Pålegg kan rettes mot den som har, gjør eller setter i verk noe som fører til, eller som det er grunn til å tro kan føre til forurensning. Det er altså ikke nødvendig å vite med sikkerhet at det har oppstått forurensning. Formålet med undersøkelsene kan være å fastslå om den som får pålegget forurenser, årsaken til forurensningen, omfanget av forurensningen og hvilket tiltak som eventuelt bør gjøres. 

Det kan for eksempel være aktuelt å gi pålegg om undersøkelser dersom det er tvil om forurensning av et vassdrag skyldes avrenning fra et lager for gjødsel som er plassert i strid med kravet i forskriften.

Det er bare undersøkelser som med rimelighet kan kreves for å kartlegge forurensningsproblemet som kan pålegges etter § 51. Det betyr at det må være forholdsmessighet mellom de tiltakene noen pålegges å gjøre og mulig omfang av forurensningen. Videre må det være en sammenheng mellom den aktuelle forurensningen og de aktuelle undersøkelsene.

Pålegg om undersøkelser er enkeltvedtak.

Håndheving av brudd

Hvis kommunen avdekker overtredelse av bestemmelser i forskriften eller vedtak truffet i medhold av forskriften kan den bruke ulike virkemidler i forurensningsloven. 

Påpeke plikt

Ved brudd på forholdsvis klare krav i forskriften bør kommunen i første omgang bare påpeke plikten til å overholde kravet. Påpeking av plikt gjøres ved å sende den ansvarlige et brev som viser til hvilke krav kommunen mener det er brudd på og det påpekes at dette er en regel som den ansvarlige plikter å følge. Plikten til å rette forholdet ved brudd eller fare for brudd på plikter etter forurensningsloven følger direkte av forurensningsloven § 7 andre ledd (tiltaksplikten).

Kommunen bør normalt sette en rimelig frist for retting av forholdet, slik at en eventuell oversittelse av denne kan håndheves. Kommunen kan i brevet forhåndsvarsle at den vurderer å ilegge tvangsmulkt dersom forholdet ikke rettes innen fristen.

Påpeking av plikt er ikke et enkeltvedtak og kan ikke påklages. Plikten følger allerede av forskriften, og den ansvarlige pålegges ikke noe nytt ved at det pekes på plikten.

Med klare plikter siktes det til krav som har et så tydelig innhold at det er klart hva som skal til for å oppfylle kravet. De fleste kravene i gjødselbruksforskriften er av denne typen. Praktiske eksempler er krav om gjødslingsplan (§ 26) og krav til innholdet i planen, krav til gjødslingsjournal og dokumentasjon på mottatt og bortskaffet gjødsel (§ 28).  Andre tydelige krav er krav om å fjerne husdyrgjødsel som har samlet seg i en luftegård (§ 6) og regulering av spredetidspunkt (§ 15).

Pålegg om tiltak (§ 7 fjerde ledd)

Pålegg om gjennomføring av tiltak kan være aktuelt i tilfeller der kommunen har påpekt plikt, men forholdet ikke blir rettet. Da kan et pålegg gå ut på å angi konkret hva som må gjøres for at plikten skal oppfylles. Dersom det er åpenbart hva som skal til for å oppfylle plikten, kan kommunen i stedet gå rett på sanksjonering av bruddet gjennom vedtak om tvangsmulkt etter § 73.  Det er

Pålegg etter § 7 fjerde ledd kan gå også gå ut på å stanse en aktivitet eller virksomhet. Dette er imidlertid ofte inngripende overfor den ansvarlige, og vil derfor normalt bare være aktuelt i tilfeller der stans er en eneste løsningen og den ansvarlige har fått muligheten til selv å gjøre dette, men ikke har fulgt opp. Et eksempel på stans av aktivitet kan være å forby videre spredning av gjødsel ved brudd på krav til spredetidspunkt eller -mengde.  

Også ved brudd på krav som har et mer skjønnsmessig innhold, kan det noen ganger være nødvendig å pålegge den ansvarlige å gjennomføre tiltak med hjemmel i forurensningsloven § 7 fjerde ledd.

Bruk av pålegg er mest praktisk i tilfeller der det er behov for å konkretisere tiltaksplikten. Et pålegg om gjennomføring av tiltak begrenser i praksis foretakets handlingsrom ved å skjære igjennom og angi hvilken løsning som skal velges.

Pålegg om tiltak kan rettes mot den den som har, gjør eller setter i verk noe som kan medføre fare for forurensning. Et pålegg etter forurensningsloven § 7 fjerde ledd er et enkeltvedtak. 

Vedtak om tvangsmulkt, (§ 73)

Kommunen kan fastsette tvangsmulkt for å sikre at pliktene i gjødselbrukforskriften eller vedtak gitt i medhold av forskriften blir gjennomført. Hjemmelen for tvangsmulkt er i forurensningsloven § 73. Et vedtak om tvangsmulkt innebærer en trussel om plikt til å betale penger til det offentlige dersom pliktene ikke etterleves. Formålet med tvangsmulkten er at den ansvarlige skal få en økonomisk motivasjon for å etterleve de kravene som er fastsatt. En tvangsmulkt virker etter sin hensikt dersom den ikke forfaller.

Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak. Tvangsmulkt innbetales til statskassen. 

Miljødirektoratet har en veileder om bruk av tvangsmulkt på sine nettsider: Bruk av tvangsmulkt etter forurensningsloven og produktkontrolloven - Veileder for miljøforvaltningen - miljodirektoratet.no

Umiddelbar gjennomføring og refusjon av utgifter (§ 74 og § 76)

Hvis kommunen har gitt pålegg om tiltak etter forurensningsloven § 7 fjerde ledd og dette ikke etterkommes av den ansvarlige, kan kommunen sørge for iverksetting av tiltakene med hjemmel i forurensningsloven § 74 første ledd. Før tiltakene iverksettes bør kommunen så vidt mulig varsle den ansvarlige. Dette er et inngripende virkemiddel, og bør bare brukes der det er viktig å få gjennomført tiltaket, f.eks. ved omfattende forurensning i form av avrenning til en vannforekomst.

Kommunen kan, med hjemmel i § 74 andre ledd, også sørge for iverksetting av tiltakene uten at pålegg er gitt på forhånd. Forutsetningen er at pålegg kan medføre at iverksettingen av tiltakene forsinkes, eller hvis det er uvisst hvem som er ansvarlig. For eksempel hvis den ansvarlige klart sier at den ikke vil foreta seg noe, eller ved en akutt situasjon der det er åpenbart at den ansvarlige ikke er i stand til å treffe nødvendige tiltak.

Anmelde forholdet

Kommunen kan anmelde brudd på gjødselbrukforskriften til politiet. Nærmere informasjon om straff og anmeldelse står lenger ned i rundskrivet (kommentarer til § 33). 

Veiledning på andre sider

Miljødirektoratet har en generell veiledningsside om kommunens virkemidler etter forurensningsloven som kan være nyttig som supplement til veilederen for gjødselvareforskriften.